中國(guó)國(guó)際新聞傳媒網(wǎng)北京9月29日電  地方立法機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和法定程序制定地方性法規(guī),，地方立法程序在地方法治建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用�,？茖W(xué)立法構(gòu)成地方立法程序的合理性指導(dǎo),，民主立法構(gòu)成地方立法程序的正當(dāng)性來(lái)源,，依法立法構(gòu)成地方立法程序的合法性要求,。地方立法程序一般由地方立法的一般程序,、設(shè)區(qū)的市的地方立法程序,、區(qū)域協(xié)同立法的程序和“快速立法”的程序等構(gòu)成,。地方立法程序優(yōu)化的基本內(nèi)涵包括堅(jiān)持以人民為中心的全過(guò)程人民民主立法,，全面貫徹新發(fā)展理念的地方立法，以行政問(wèn)責(zé)方式糾錯(cuò)的地方性法規(guī),，以及變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的地方性法規(guī)等,。實(shí)現(xiàn)地方立法程序優(yōu)化可以通過(guò)地方基層立法體系的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)地方行政規(guī)范的現(xiàn)代化,，加強(qiáng)地方立法協(xié)商吸納民意民智和加強(qiáng)黨對(duì)地方立法的全方位領(lǐng)導(dǎo)等途徑,，深入推進(jìn)地方的科學(xué)立法、民主立法和依法立法,。由廣西社會(huì)科學(xué)院主管主辦的全國(guó)中文核心期刊,、CSSCI來(lái)源期刊,、中國(guó)人文社會(huì)科學(xué)核心期刊、RCCSE中國(guó)核心學(xué)術(shù)期刊（A）,、廣西優(yōu)秀期刊《學(xué)術(shù)論壇》雜志,，2024年第4期發(fā)表宋才發(fā)教授《地方立法程序優(yōu)化問(wèn)題研究》論文�,！秾W(xué)術(shù)論壇》主編林智榮,，副主編劉曙華、周青,、陳梅云,，責(zé)任編輯周青。

       標(biāo)準(zhǔn)參考文獻(xiàn)：宋才發(fā).地方立法程序優(yōu)化問(wèn)題研究[J].學(xué)術(shù)論壇,2024(4):76-87.

宋才發(fā)系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長(zhǎng),、二級(jí)教授,、國(guó)家發(fā)改委中宏觀察家，湖北省有突出貢獻(xiàn)專家,、國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家、國(guó)家民委首屆有突出貢獻(xiàn)專家,。廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”,、博士生導(dǎo)師；內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)特聘教授,。

地方立法程序優(yōu)化問(wèn)題研究

宋才發(fā)

當(dāng)下地方立法,、執(zhí)法和司法存在的最嚴(yán)重、最普遍,、最棘手的問(wèn)題,，不是地方立法機(jī)關(guān)不重視立法的問(wèn)題，也不是地方執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)不懂得法律的問(wèn)題,，而是地方立法機(jī)關(guān)不能夠按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行立法,，執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)不能夠嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定的程序?qū)嵤┓�律法�?guī)的問(wèn)題，地方立法程序在地方法治建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用,。習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格依照法定權(quán)限和法定程序,，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,、依法立法”,。在這里“民主立法”構(gòu)成地方立法程序機(jī)制的正當(dāng)性來(lái)源，“科學(xué)立法”構(gòu)成地方立法程序機(jī)制的合理性指導(dǎo),地方立法程序設(shè)計(jì)必須避免程序拖沓,以達(dá)到和實(shí)現(xiàn)節(jié)約立法資源并提升立法效率,。在大力推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中,，更多地仰賴于地方立法供給和地方立法質(zhì)量的提升。因此,，在堅(jiān)持中央立法占主導(dǎo)地位的前提下,，花大力氣優(yōu)化地方立法程序,、提高地方立法質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)地方立法供給與需求良性平衡的制度安排,，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義“法律體系”和“法治體系”的特色和優(yōu)勢(shì),。本文擬就地方立法程序優(yōu)化問(wèn)題展開(kāi)深入探討，以請(qǐng)教于大家,。

一,、地方立法基本程序規(guī)制釋義

（一）地方立法的一般程序規(guī)定

地方立法機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和法定程序制定地方性法規(guī)�,！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱為《立法法》）規(guī)定了省級(jí)地方性法規(guī)的產(chǎn)生程序和產(chǎn)生方式,，規(guī)定了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的立法程序。但是《立法法》既沒(méi)有規(guī)定省級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)所應(yīng)具有的“空間效力”,，也沒(méi)有對(duì)設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)的“空間效力”作出原則性的規(guī)定,，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的“空間效力”，事實(shí)上存在著立法程序上的模糊性,，直到2015年才在修訂的《立法法》中得到體現(xiàn),。各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)立法權(quán)的行使，除了遵循合憲性原則,、法治原則,、民主原則和科學(xué)原則之外，還必須遵守《立法法》規(guī)定的立法程序規(guī)定,。立法程序是指法定的立法機(jī)關(guān)在制定,、認(rèn)可、修改,、補(bǔ)充,、解釋、廢止法律的過(guò)程中,，必須嚴(yán)格遵循的步驟與方法,。地方立法程序是特指省級(jí)和設(shè)區(qū)的市的人大及人民政府，在制定,、認(rèn)可,、修改、補(bǔ)充,、解釋,、廢止地方性法規(guī)及政府規(guī)章的過(guò)程中，必須嚴(yán)格遵循的具體步驟與基本方法,。2023年重新修正的《立法法》第八十條至第八十二條指出,，依據(jù)《憲法》規(guī)定，在明晰立法主體和制定地方性法規(guī)原則的基礎(chǔ)上，賦予地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的立法權(quán)限,�,！读⒎ǚā返诰攀�三條強(qiáng)調(diào)，制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,，因行政管理工作的迫切需要,，可以先制定地方政府規(guī)章。

立法能力是設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)限的判斷標(biāo)準(zhǔn)和根本依據(jù),。地方立法機(jī)關(guān)立法能力不足,、發(fā)展不均衡已成普遍共識(shí)，大多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市,，實(shí)行“先授權(quán),，后建設(shè)”的倒置策略，這種做法事實(shí)上不利于設(shè)區(qū)的市立法能力的提升,。筆者近年帶隊(duì)在廣西壯族自治區(qū)賀州市等設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，不少設(shè)區(qū)的市過(guò)去的立法基本上不能反映當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，不能發(fā)揮地方立法應(yīng)有的立法功能和效果,，本質(zhì)上浪費(fèi)了寶貴的地方立法資源,。究其主要原因就在于不少地方立法機(jī)關(guān)，事實(shí)上不具備基本的和應(yīng)有的立法能力,。譬如,，地方黨委、政府,、政協(xié)退居二線的老同志，有不少都被安置到地方人大常委會(huì)繼續(xù)發(fā)揮余熱,。盡管他們政治素質(zhì)比較高,，參與立法活動(dòng)的熱情也很高，但是他們中的大多數(shù)人都沒(méi)有專門學(xué)習(xí)和研究過(guò)法律,，對(duì)于立法工作更是缺少基本的立法知識(shí)和立法經(jīng)驗(yàn),。為了切實(shí)避免設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)對(duì)法律賦予的立法權(quán)的濫用，尤其是為了避免設(shè)區(qū)的市繼續(xù)立“無(wú)用之法”,，《立法法》在賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的同時(shí),，相繼賦予省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的“審批權(quán)”。人們通常所說(shuō)的“程序控權(quán)”,，說(shuō)到底既是維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一的一種制度設(shè)計(jì),，也是對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)行使程序控權(quán)的一種制度安排。省級(jí)人大常委會(huì)履行審批權(quán)的唯一的標(biāo)準(zhǔn),，就是“對(duì)其合法性進(jìn)行審查”,。一段時(shí)間以來(lái)，省級(jí)人大常委會(huì)在履行“審批權(quán)”職責(zé)的過(guò)程中,，由于法定界限不清晰,、職責(zé)規(guī)范不明確,，事實(shí)上存在著對(duì)設(shè)區(qū)的市的“放縱”和“逾越”兩種傾向，體現(xiàn)在對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)審批權(quán)運(yùn)用程序不統(tǒng)一,、不健全以及對(duì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)確諸方面的問(wèn)題上,。習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上著重指出，各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)（尤其是那些負(fù)有履行審批權(quán)的立法機(jī)關(guān)）一定要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序,，制定和審批地方性行政法規(guī),。為此建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)未來(lái)對(duì)《立法法》修正的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)從程序上明確規(guī)定省級(jí)人大常委會(huì)審批權(quán)的邊界,，健全審批權(quán)運(yùn)用的具體規(guī)則,，細(xì)化“合法性審查標(biāo)準(zhǔn)”，促使省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)審批權(quán)制度不斷完善,。

地方性法規(guī)體例為條例,、實(shí)施辦法、規(guī)定和規(guī)則四個(gè)基本類型,。地方立法的主要功能和主要職責(zé),，是依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和實(shí)際需要，對(duì)已有的國(guó)家法律,、行政法規(guī)和上位法,，事實(shí)上存在的某些短板、缺陷和漏洞,，在力所能及的范圍內(nèi)通過(guò)立法的途徑進(jìn)行必要的修補(bǔ)和完善,。無(wú)論是地方立法機(jī)關(guān)制定的條例、實(shí)施辦法,，還是地方立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)定和規(guī)則,，都不得與國(guó)家法律法規(guī)和上位法相抵觸，否則這些立法均屬于無(wú)效立法,。我們通常所說(shuō)的“立法程序”,，是指由全國(guó)人民代表大會(huì)制定抑或規(guī)定的有關(guān)立法活動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，是規(guī)范包括全國(guó)人大常委會(huì)在內(nèi)的所有立法機(jī)關(guān),，制定,、修改和廢止規(guī)范性法律文件的根本遵循，是所有立法機(jī)關(guān)在制定,、修改和廢止相關(guān)法律法規(guī)過(guò)程中,，必須嚴(yán)格實(shí)施的法定步驟和法定程序。具體地說(shuō),，就是要通過(guò)法定程序規(guī)范,、約束和完善地方立法機(jī)關(guān)的立法“起草程序”，健全地方立法機(jī)關(guān)的立法“審議程序”，完善地方立法機(jī)關(guān)的立法“備案審查”程序,，等等,。在總結(jié)以往地方立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定的《立法法》和由國(guó)務(wù)院制定的《規(guī)章制定程序條例》等,，確立了立法“立項(xiàng)論證評(píng)估”制度,，以期提升地方立法立項(xiàng)的質(zhì)量與效率。堅(jiān)持地方立法立項(xiàng)論證評(píng)估的一般程序,，既是遏制地方立法惡性膨脹的程序機(jī)制,，也是提升地方立法立項(xiàng)質(zhì)量和效率的現(xiàn)實(shí)要求。立項(xiàng)評(píng)估作為一項(xiàng)特別立法程序,，可以彌補(bǔ)地方立法立項(xiàng)論證的天然不足,。這里需要明確指出的是，我國(guó)至今沒(méi)有創(chuàng)設(shè)一部有關(guān)立法方面的系統(tǒng)的“程序法”,，“程序法”是為實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利義務(wù)而制定的關(guān)于程序方面的法律,，如刑事訴訟法、民事訴訟法等,，“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”須臾離不開(kāi)立法程序法的保障作用,。未來(lái)需要在堅(jiān)持“古為今用、洋為中用”和“守正創(chuàng)新”的原則下,，創(chuàng)建一套關(guān)于制定,、修改和廢止規(guī)范性法律文件，規(guī)制地方性法規(guī)制定的法定步驟和順序,，較為系統(tǒng),、規(guī)范、適用的立法程序法體系,。尤其要依據(jù)《立法法》的立法規(guī)范和立法要求,，明確規(guī)定無(wú)論哪一級(jí)政府官員非“法定立法者”，絕對(duì)不可也不得提出“立法草案”,；凡是不按照法定程序進(jìn)行的“立法草案”，絕對(duì)不可以草率地表決通過(guò),。衡量和檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量?jī)?yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn),，就是看所立的地方性法規(guī)能否解決當(dāng)?shù)乩习傩贞P(guān)注的熱點(diǎn)和民生焦點(diǎn)問(wèn)題。

（二）設(shè)區(qū)的市的地方立法程序規(guī)定

《立法法》規(guī)制了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限和立法范圍,。2015年修改的《立法法》,，首次授予全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限，規(guī)制了設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限范圍,。2023年第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議再次修正《立法法》的時(shí)候,，把設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍由原來(lái)的“三項(xiàng)”擴(kuò)展到現(xiàn)在的“四項(xiàng)”，即《立法法》第八十一條列舉的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè),、歷史文化保護(hù),、基層治理等方面的事項(xiàng)。依據(jù)《憲法》和《立法法》授權(quán)規(guī)定,，設(shè)區(qū)的市的人民政府和立法機(jī)關(guān),，在審慎行使《立法法》賦予的地方立法權(quán)限的同時(shí)，對(duì)國(guó)家賦予地方的立法權(quán)限進(jìn)行了適度的擴(kuò)展和擴(kuò)容,。尤其是隨著2020年底國(guó)家把鞏固“脫貧攻堅(jiān)成果”與實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接之后,，有些原本屬于城鄉(xiāng)社會(huì)治理范圍內(nèi)的具體事項(xiàng)，也被一攬子納入到設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍內(nèi),。除此之外,，設(shè)區(qū)的市還可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”予以立法,。最能體現(xiàn)地方立法權(quán)限擴(kuò)容的情形,，就是立法主體范圍擴(kuò)大以及地方性法規(guī)數(shù)量迅速增加，這對(duì)于全方位推進(jìn)改革開(kāi)放和建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化是非常必要和有益的,。

《立法法》規(guī)制了設(shè)區(qū)的市的基本立法程序,。隨著設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的適度擴(kuò)展和法規(guī)數(shù)量快速增加，事實(shí)上也增加了地方性法規(guī)與中央法律規(guī)范,、其他區(qū)域地方規(guī)范不一致的可能性,。為此，《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī),，從立法程序上作了四條硬性的規(guī)制：一是設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī),，凡是沒(méi)有經(jīng)過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的一律不得付諸實(shí)施；二是國(guó)家還沒(méi)有來(lái)得及制定法律抑或行政法規(guī)的其他事項(xiàng),，設(shè)區(qū)的市如認(rèn)為依據(jù)本地方的實(shí)際情況確實(shí)需要立法的,，可以依據(jù)法律規(guī)定先制定地方性法規(guī)；三是對(duì)國(guó)家法和上位法已經(jīng)做出明文規(guī)定的事項(xiàng)內(nèi)容,，設(shè)區(qū)的市無(wú)論如何不得抄襲上位法作重復(fù)性規(guī)定,；四是省級(jí)人大常委會(huì)在對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行審查的時(shí)候，如果發(fā)現(xiàn)在該法規(guī)中有同本地人民政府制定的政府規(guī)章相違背,、相抵觸的,，應(yīng)當(dāng)依法做出“作重大修改”抑或“予以撤銷”的處理決定�,！读⒎ǚā返诎耸�二條第五款,，之所以要做出“上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容”，設(shè)區(qū)的市“一般不作重復(fù)性規(guī)定”的禁止性規(guī)定,，就是為了表明全國(guó)人大立法機(jī)關(guān)對(duì)“重復(fù)立法”“抄襲行為”所持的堅(jiān)決否定態(tài)度,。筆者在廣西壯族自治區(qū)賀州市等地的立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，設(shè)區(qū)的市的立法抄襲相鄰地市立法的情況與抄襲上位法同樣突出。設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)在未來(lái)立法實(shí)踐中,，既要義無(wú)反顧地反對(duì)和杜絕“重復(fù)立法”,，又要旗幟鮮明地反對(duì)立法“抄襲行為”（這種“抄襲行為”既包括對(duì)上位法的抄襲，也包括對(duì)同級(jí)其他地方制定的地方性法規(guī)的抄襲）,，在突出“地方特色”上狠下功夫,。

我國(guó)立法實(shí)行的是“一元兩級(jí)多層次”的立法體制。由于我國(guó)《立法法》并沒(méi)有就設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)與省級(jí)人民政府制定的政府規(guī)章的效力等級(jí)做出明確的界定,，依據(jù)《立法法》關(guān)于“法的效力”等級(jí)的相關(guān)規(guī)定,，學(xué)界有人認(rèn)為，省級(jí)政府規(guī)章適用范圍大于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī),，即使設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)高于省級(jí)政府規(guī)章,，也不可能把設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)作為省級(jí)政府規(guī)章制定的依據(jù)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)《中華人民共和國(guó)立法法解讀》（以下簡(jiǎn)稱為《解讀》）具有一定的權(quán)威性,，然而《解讀》并沒(méi)有支持這一觀點(diǎn),。《解讀》認(rèn)為“同樣為法律規(guī)范,，因其制定機(jī)關(guān),、制定程序和依據(jù)的不同，其效力等級(jí)也不一樣,�,！庇捎凇读⒎ǚā芬�(guī)定各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)制定出來(lái)的地方性法規(guī)，只有經(jīng)過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)之后才能生效抑或付諸實(shí)施,，依據(jù)法律授權(quán)的審批權(quán)限和法律效力層級(jí)的相關(guān)規(guī)定,，故地方性法規(guī)在法律效力上等同于省級(jí)地方性法規(guī)。曾任第十三屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員的江必新,，曾經(jīng)闡釋過(guò)人民法院關(guān)于審理案件“參照規(guī)章的三個(gè)要件”問(wèn)題,，其中一個(gè)要件就是明確當(dāng)法官在審理案件的時(shí)候，如果發(fā)現(xiàn)“地方性規(guī)章”與“地方性法規(guī)”發(fā)生了沖突的,，法院和主審法官應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地適用地方性法規(guī),，而不是主動(dòng)適用“地方性規(guī)章”。人們因之而推導(dǎo)出如下一個(gè)認(rèn)知：即認(rèn)為地方性法規(guī)的法律效力必然高于地方性規(guī)章的法律效力,；設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律效力,，也自然高于省級(jí)人民政府規(guī)章的法律效力。當(dāng)然,，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同看法和爭(zhēng)議直到現(xiàn)在也沒(méi)有結(jié)束，期待《立法法》在下一次修正的時(shí)候,，能夠給出一個(gè)明確規(guī)范的意見(jiàn),。

（三）區(qū)域協(xié)同立法的程序規(guī)定

《立法法》等法律規(guī)定了區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限和程序,。黨的十八大后，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”迅速上升為國(guó)家戰(zhàn)略,，它已經(jīng)不再只是涉及同一個(gè)大的區(qū)域（如省域）范圍內(nèi),，不同地域范圍之間的協(xié)同治理和協(xié)同發(fā)展問(wèn)題，它還涉及到跨區(qū)域（如跨省域,、跨市域）范圍的協(xié)同治理和協(xié)同發(fā)展問(wèn)題,，像廣西壯族自治區(qū)與越南之間還涉及跨境區(qū)域協(xié)同治理和協(xié)同發(fā)展問(wèn)題。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的視角看,，黨的二十大之后,，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量穩(wěn)健發(fā)展階段，中央政府和地方政府明確“區(qū)域協(xié)同發(fā)展”的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題,，是聚焦解決區(qū)域整體改革和整體發(fā)展中的“共性需求”和“共性難題”,，致力于解決當(dāng)下城鄉(xiāng)和區(qū)域之間，事實(shí)上存在著的發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題,，實(shí)現(xiàn)以新質(zhì)生產(chǎn)力優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局,，從整體上達(dá)到和實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。再?gòu)膮^(qū)域協(xié)同立法的視角看,，“區(qū)域協(xié)同立法”是“區(qū)域協(xié)同治理”“協(xié)調(diào)發(fā)展”的必然產(chǎn)物,，完全是為了適應(yīng)和滿足依法推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。無(wú)論是哪種類型,、哪個(gè)層次的區(qū)域協(xié)同立法,，就目前來(lái)看統(tǒng)統(tǒng)屬于地方立法的范疇，是我國(guó)新時(shí)代地方立法模式的一種創(chuàng)新發(fā)展,。2022年3月審議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）,，其中有一個(gè)令人矚目的重大修改，就是將原《決定》第四十三條修改為第四十九條,，增加一款作為第三款：“省,、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市,、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,，可以開(kāi)展協(xié)同立法�,！薄稕Q定》從程序上把協(xié)同立法的成果由部分地方的區(qū)域性創(chuàng)造,，提煉上升為具有普遍推廣價(jià)值的法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這就從立法程序上,，使“區(qū)域協(xié)同立法”制度通過(guò)《立法法》的規(guī)制程序,，得到了進(jìn)一步的確認(rèn)和完善。但是我們也應(yīng)當(dāng)清楚地看到,，這兩部法律由于沒(méi)有對(duì)“區(qū)域協(xié)同立法”事項(xiàng)與立法權(quán)限做出明晰規(guī)制,，這就使得法律體系的和諧統(tǒng)一與區(qū)域協(xié)同呈現(xiàn)一定的模糊性,；由于沒(méi)有對(duì)區(qū)域行政協(xié)同立法做出明晰規(guī)定，享有區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限的主體并沒(méi)有包括《憲法》規(guī)定的“同級(jí)人民政府”,。這是一個(gè)非常嚴(yán)重和嚴(yán)肅的立法失誤,，因?yàn)橥�一個(gè)區(qū)域之間的聯(lián)系溝通、區(qū)域合作和區(qū)域協(xié)作,，基本上都是地方政府管轄范圍內(nèi)的事情,。諸如本區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，跨區(qū)域范圍的生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理,，甚至跨境域范圍的生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理,，統(tǒng)統(tǒng)都屬于由當(dāng)?shù)卣�府牽頭負(fù)責(zé)并付諸實(shí)施的事項(xiàng)。由于對(duì)“跨級(jí)的區(qū)域協(xié)同立法”也沒(méi)有進(jìn)行明晰規(guī)制,，這就使得省級(jí)立法主體與設(shè)區(qū)的市,、自治州的立法機(jī)關(guān)在能否協(xié)同立法的問(wèn)題上模糊不清。特別是對(duì)如何建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定,，使得現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制缺乏制度統(tǒng)一規(guī)范,，區(qū)域協(xié)同立法制度面臨諸多亟待完善的地方。

（四）“快速立法”的程序規(guī)定

中央規(guī)制的立法原則是區(qū)分輕重緩急,、急用先行,。我國(guó)原有的立法程序和立法節(jié)奏，本質(zhì)上已經(jīng)適應(yīng)不了黨的十九大之后人民群眾對(duì)美好生活的需求,，迫切需要立法更為及時(shí)地反映民生領(lǐng)域的急難愁盼,，更好地發(fā)揮引領(lǐng)、規(guī)范,、保障作用,。因而“快速立法”機(jī)制便應(yīng)運(yùn)而生并被提上立法日程。無(wú)論是中央立法機(jī)關(guān)還是地方立法機(jī)關(guān),，當(dāng)下都需要認(rèn)真研究“快速立法”和“速立法程序”問(wèn)題,。在這方面較為典型的、最有說(shuō)服力的立法案例,，當(dāng)推2020年的“新冠肺炎”疫情防控立法,。“新冠肺炎”疫情防控初期的一系列防控舉措,，暴露了我國(guó)立法體制機(jī)制的諸多短板和不足,。由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有“快速立法制度”“快速立法程序”規(guī)定，在當(dāng)時(shí)那種十萬(wàn)火急的緊要關(guān)頭,，全國(guó)人大常委會(huì)只好借助“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”,，在“新冠肺炎”疫情防控立法程序上“打開(kāi)一扇窗口”，因?yàn)榉�律并沒(méi)有規(guī)定“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”的制定程序,。當(dāng)然,，像應(yīng)對(duì)“新冠肺炎”疫情防控這樣的“快速立法程序”,，畢竟屬于非常特殊時(shí)期、特殊急需的一種例外,。“常規(guī)立法程序”需要具有一定的剛性和穩(wěn)定性,，對(duì)于及時(shí)反映人民群眾對(duì)美好生活需求所進(jìn)行的“快速立法”,，只能通過(guò)常規(guī)立法的途徑予以快節(jié)奏推進(jìn)。如果像“新冠肺炎”疫情防控這樣長(zhǎng)久下去,，常規(guī)立法程序的規(guī)范功能必然會(huì)受到極大的減損,。在我國(guó)現(xiàn)有的立法案例中，能夠稱得上是“快速立法”的范例當(dāng)屬《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》,。從2020年6月18日委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)審議該法草案起計(jì)算,，到6月30日常委會(huì)表決通過(guò)這部法律，前后總共用了10余天時(shí)間,，這部法律的立法程序整體上符合《立法法》等法律的規(guī)范要求,。當(dāng)然并不是所有的緊急議題都能夠順利啟動(dòng)“快速立法程序”，但是可以考慮由全國(guó)人大在下一次修改《立法法》的時(shí)候,，就啟動(dòng)“快速立法程序”問(wèn)題,，做出“一攬子授權(quán)”的變通規(guī)定。為避免“一攬子授權(quán)”不適當(dāng)?shù)刈兂蔀椴皇芸刂频摹翱瞻资跈?quán)”,，應(yīng)當(dāng)盡可能提前明確其授權(quán)事項(xiàng),，將其轉(zhuǎn)化為“清單式”批量授權(quán)。2021年修改的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》,，進(jìn)一步擴(kuò)充了委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán),，這對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代急需的“快速立法”自然是一件非常好的事情。要把好事辦好,，還需要防止和避免使其成為一個(gè)新的行政化,、科層化的機(jī)關(guān)。依據(jù)中央規(guī)制的“區(qū)分輕重緩急,、急用先行”和涉及重大改革的“先行先試”的立法精神,，未來(lái)無(wú)論是對(duì)于哪種具體的“快速立法”形式，在立法程序設(shè)計(jì)上都要體現(xiàn)出比常規(guī)立法程序,，具有更大,、更多的便捷性和優(yōu)越性。

二,、地方立法程序優(yōu)化的基本內(nèi)涵

（一）“以人民為中心”的全過(guò)程人民民主立法

立法立項(xiàng)程序優(yōu)化是立法機(jī)關(guān)在立法實(shí)踐中的創(chuàng)新成果,。“立項(xiàng)程序優(yōu)化”主要是指對(duì)地方立法項(xiàng)目選擇,、項(xiàng)目論證,、立項(xiàng)流程,、項(xiàng)目管理流程等全過(guò)程的優(yōu)化。地方立法如果脫離了抑或背離了“全過(guò)程人民民主”程序,，就不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的立項(xiàng)程序優(yōu)化,，更不可能有真正的“以人民為中心”的民主立法實(shí)踐。法律是定分止?fàn)幍膶?shí)踐理性,，地方立法的權(quán)威和尊嚴(yán),，更多地體現(xiàn)在多數(shù)人決定的立法程序上，必須堅(jiān)持在程序主義立場(chǎng)上的法理表達(dá),�,！岸鄶�(shù)人決定”的立法程序設(shè)計(jì)，并不是冰冷的立法技術(shù)零件,，它體現(xiàn)的是對(duì)人的尊嚴(yán)的關(guān)懷和敬重,，多數(shù)人智慧的基礎(chǔ)就在于集中人民群眾意見(jiàn)上的多元性�,！叭�過(guò)程人民民主”是新時(shí)代社會(huì)主義民主政治建設(shè)的核心范疇,，為推進(jìn)包括地方立法在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)主義法治建設(shè)提供了根本遵循。一方面,，人民群眾的權(quán)利和權(quán)益是靠法律來(lái)保障和維系的,；另一方面，法律的權(quán)威和效果要靠人民民主制度來(lái)支撐和維護(hù),，這兩個(gè)方面是相互依存,、相輔相成的關(guān)系。習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出,，良法是善治的前提,，地方立法機(jī)關(guān)只有嚴(yán)格依照“法定權(quán)限”和“法定程序”進(jìn)行立法活動(dòng)，才能“做好地方立法工作,，著力解決實(shí)際問(wèn)題”,，把立法宗旨貫徹和“體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的工作上來(lái)”。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（修正草案）》（以下簡(jiǎn)稱為《地方組織法》）,，把“堅(jiān)持以人民為中心,，堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主”寫入了《地方組織法》“總則”的第四條，凸顯了“全過(guò)程人民民主”對(duì)于堅(jiān)持“以人民為中心”立法原則的重大價(jià)值和重大意義,，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化地方人大對(duì)“一府一委兩院的監(jiān)督”作用,。2022年修正的《地方組織法》，強(qiáng)調(diào)地方人大和地方人民政府要充分發(fā)揮“基層聯(lián)系點(diǎn)”“代表聯(lián)絡(luò)站”同人民群眾的密切聯(lián)系,，地方各級(jí)人大代表要充分發(fā)揮在“全過(guò)程人民民主”中的積極作用,，不斷完善地方人大和地方人民政府制定規(guī)范性文件的立法程序。

立法項(xiàng)目立項(xiàng)是地方立法體現(xiàn)“以人民為中心”的第一個(gè)啟動(dòng)程序。各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)確立“立法項(xiàng)目立項(xiàng)”問(wèn)題,，本質(zhì)上是一個(gè)關(guān)涉到“為誰(shuí)立法”,？“立什么樣法”的根本性、原則性大問(wèn)題,。地方立法機(jī)關(guān)無(wú)論是編制長(zhǎng)遠(yuǎn)的“立法規(guī)劃”（如“十四五”立法規(guī)劃）,，還是編制近期的“年度立法計(jì)劃”抑或當(dāng)下的“立法計(jì)劃”，無(wú)疑都是立法機(jī)關(guān)對(duì)“立法項(xiàng)目”做出的預(yù)期性立法安排,，實(shí)質(zhì)上也就是地方立法機(jī)關(guān)依據(jù)既定的立法程序,，對(duì)立法“建議項(xiàng)目”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地甄別、篩選和確定的過(guò)程,。說(shuō)一千道一萬(wàn)，地方立法機(jī)關(guān)和相關(guān)人員只有眼睛向下,，放下身段到基層去,、到人民群眾當(dāng)中去，設(shè)法征集到與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的,、又能相協(xié)調(diào)的“立項(xiàng)選題”,，然后通過(guò)一定的立法程序進(jìn)行優(yōu)勝劣汰抑或優(yōu)中選優(yōu)的抉擇過(guò)程，最終才能夠把優(yōu)質(zhì)的,、深受人民群眾歡迎的“立法項(xiàng)目”挑選出來(lái),、確定下來(lái)。然而即使2023年第二次修正的《立法法》,，對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的立法“立項(xiàng)程序”問(wèn)題,，仍然沒(méi)有做出統(tǒng)一的、明確的法律規(guī)定�,，F(xiàn)行的有關(guān)地方立法立項(xiàng)的一套具體做法,，是各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)在立法實(shí)踐中探索和創(chuàng)新的結(jié)果。在當(dāng)下和未來(lái)參與地方立法工作的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員,，必須牢固樹立“以人民利益為中心”的立法理念,，切實(shí)把征集與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相吻合、相協(xié)調(diào)的立項(xiàng)選題工作,，貫穿于地方民主立法,、科學(xué)立法實(shí)踐活動(dòng)的全過(guò)程。譬如,，通過(guò)不同層級(jí)的“人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)”,，及時(shí)了解和掌握人民群眾對(duì)地方立法的需求和期盼，實(shí)地召開(kāi)“立法座談會(huì)”“立法研討會(huì)”等方式征求基層群眾的立法意見(jiàn)和建議,，對(duì)人民群眾普遍關(guān)心和期盼的,、立法條件又比較成熟的“立法項(xiàng)目”，一定要把它作為地方立法的“首選項(xiàng)目”看待，甚至把它列入近期立法的“快速立法程序”,。

向區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)各界征集立法建議是提高地方立法質(zhì)量的前提條件,。各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)主動(dòng)向?qū)儆谧约汗茌牱秶鷥?nèi)的群眾團(tuán)體、社區(qū)組織和方方面面的立法參與者,，廣泛征集,、征詢地方性立法項(xiàng)目的立法建議；拓寬地方立法建言獻(xiàn)策渠道,、集思廣益,，吸引更多民眾參與到立法活動(dòng)當(dāng)中來(lái)，這是地方立法立項(xiàng)取得良好效益的一個(gè)不可缺少的基本環(huán)節(jié),，有利于調(diào)動(dòng)本區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)各界參與地方立法的積極性和主動(dòng)性,。《立法法》第九十條規(guī)定,，省級(jí)立法機(jī)關(guān)和設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān),，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，設(shè)立若干基層立法聯(lián)系點(diǎn),，充分聽(tīng)取基層群眾對(duì)地方性法規(guī)的意見(jiàn),。“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”凸顯了人民群眾對(duì)“民主立法,、科學(xué)立法”的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)造,，彰顯了人民當(dāng)家作主的政治民主制度。這種充滿人民信任和關(guān)切的立法體制機(jī)制,，解決的是立法工作如何最大限度地體現(xiàn)民意的根本問(wèn)題,。因此，進(jìn)一步提高各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)的立法質(zhì)量,，最關(guān)鍵,、最核心的任務(wù)就是要穩(wěn)妥地解決好“法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足,，針對(duì)性,、可操作性不強(qiáng)”的突出問(wèn)題；“立法工作中部門化傾向,、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)”的傾向性問(wèn)題,；“制定的法律法規(guī)不大管用”等重大問(wèn)題。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),，各級(jí)地方立法項(xiàng)目的選擇和確立,，一定要認(rèn)真思考和解決上述這些現(xiàn)實(shí)中存在的實(shí)際問(wèn)題。嚴(yán)肅認(rèn)真地做好對(duì)地方性法規(guī)的“備案審查”工作,，既是確保地方立法質(zhì)量,、維護(hù)地方立法權(quán)威的重大舉措，又是依法維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、政令暢通的重要方式和根本方法,。為此國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等,，使地方立法備案審查工作逐漸制度化、規(guī)范化和程序化,。2023年新修正的《立法法》,，明確規(guī)定了地方性法規(guī)必須接受“合憲性”“合法性”審查的制度和程序規(guī)定。省,、自治區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)其立法的“合法性”“規(guī)范性”進(jìn)行全面審查，在此基礎(chǔ)上依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,，在4個(gè)月內(nèi)做出予以批準(zhǔn)抑或不予批準(zhǔn)的批復(fù),。“立法備案”同樣是地方立法一道必不可少的程序規(guī)定,，必須很好地運(yùn)用這個(gè)法律工具來(lái)發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性和積極性,。對(duì)地方性法規(guī)的“空間效力”，不宜作出嚴(yán)格的,、一般性原則的限制，否則就無(wú)法推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法,、地方法治合作和全方位改革,。

（二）全面貫徹新發(fā)展理念的地方立法

要構(gòu)建新發(fā)展格局必須堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念。人們非常熟悉的“鄉(xiāng)土社會(huì)”這個(gè)概念,，是費(fèi)孝通先生當(dāng)年對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)最基層形態(tài)的一種形象描述,。“鄉(xiāng)土社會(huì)”具有“差序格局”和“熟人社會(huì)”的一般屬性和主要特性,。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí),、科學(xué)理解和準(zhǔn)確闡釋，無(wú)論是過(guò)去還是現(xiàn)在,，幾乎沒(méi)有什么根本性的區(qū)別,。當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)的農(nóng)民除了外出務(wù)工之外，其日常生產(chǎn)生活和社交活動(dòng)范圍,，基本上都是以居住地為其活動(dòng)場(chǎng)域的,。他們不僅要接受國(guó)家法律、法規(guī)和地方政府規(guī)章的制約,，還要受到家庭禮法和家庭習(xí)俗的規(guī)范和制約,。“鄉(xiāng)土社會(huì)”自古以來(lái)就是一個(gè)有機(jī)團(tuán)結(jié)的禮俗社會(huì),，在人們?nèi)粘Ｉ�產(chǎn)生活中,，“積習(xí)而成”和“約定俗成”的一套禮俗傳統(tǒng)，是“鄉(xiāng)土社會(huì)”中人們進(jìn)行情感表達(dá)和人倫關(guān)懷的基本方式�,！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定“鄉(xiāng)村治理”和“鄉(xiāng)村建設(shè)”,，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的兩大根本任務(wù)。把幾千年來(lái)積習(xí)而成和約定俗成的禮俗傳統(tǒng),，自覺(jué)地融入到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的法律文化之中,，以禮俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)土社會(huì)互動(dòng)進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，是健全農(nóng)村自治,、法治,、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，更好地推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效路徑,。鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐發(fā)展的過(guò)程,，本質(zhì)上就是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的“中華文化”基因和根脈得以傳承發(fā)展的過(guò)程，是厚重的“鄉(xiāng)土文化”得以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展的過(guò)程,，更是農(nóng)村,、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程。黨的二十大報(bào)告指出,，“貫徹新發(fā)展理念是新時(shí)代我國(guó)發(fā)展壯大的必由之路”,，做好新時(shí)代地方立法工作一項(xiàng)至關(guān)重要的問(wèn)題，就是必須完整,、準(zhǔn)確,、全面地貫徹新發(fā)展理念，找準(zhǔn)貫徹落實(shí)的切入點(diǎn),、結(jié)合點(diǎn),、著力點(diǎn)，以體現(xiàn)新發(fā)展理念的高質(zhì)量地方立法促進(jìn)發(fā)展,、保障善治,，更好地踐行“全過(guò)程人民民主”。

新時(shí)代地方立法要舍得“打破壇壇罐罐”,。幾千年“鄉(xiāng)土社會(huì)”的歷史嬗變,，既積累了深厚的傳統(tǒng)法治文化，也遺留了諸多積重難返的封建制度糟粕,。地方立法要堅(jiān)持“古為今用,、推陳出新”的“尊古不復(fù)古”原則，舍得打破乃至丟棄某些陳舊的“壇壇罐罐”,，牢固樹立系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌兼顧的理念,，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、發(fā)展與保護(hù),、物質(zhì)文明與精神文明等立法觀念,，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體區(qū)域協(xié)同發(fā)展,，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體性和協(xié)同性。對(duì)地方立法中的困境,、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題,，各級(jí)地方黨委要有針對(duì)性地加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，要在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,，善于在矛盾的焦點(diǎn)上切刀,、劃杠、立規(guī),，保證地方立法的質(zhì)量和效率,。各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)和人民政府，要堅(jiān)持“以人民為中心”補(bǔ)短板,、強(qiáng)弱項(xiàng),，注重解決民生關(guān)鍵問(wèn)題，增強(qiáng)公共服務(wù)的普惠性,，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,，適應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活向往的需要。在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中,，既要發(fā)揮鄉(xiāng)村穩(wěn)定器和蓄水池的作用,，又要打破幾千年來(lái)農(nóng)村形成的故步自封、求穩(wěn)怕亂的心態(tài),，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明和思想道德建設(shè),，自覺(jué)地抵制腐朽落后的文化侵蝕，創(chuàng)新禮俗傳統(tǒng)的新時(shí)代表達(dá)方式,，培養(yǎng)有理想,、有道德,、有文化,、有紀(jì)律的新時(shí)代農(nóng)民。

（三）以行政問(wèn)責(zé)方式糾錯(cuò)的地方性法規(guī)

行政問(wèn)責(zé)制度本質(zhì)上是一種監(jiān)督控制機(jī)制,。長(zhǎng)期以來(lái),，上級(jí)政府往往不適當(dāng)?shù)匕迅鞣N各樣的攤派任務(wù)、政治任務(wù),，統(tǒng)統(tǒng)納入常規(guī)性工作范疇抑或通過(guò)變通設(shè)計(jì)方式轉(zhuǎn)移給基層政府,，或者以委托外包的方式化解行政問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)壓力。在一些地方政府和行政官員中,，出現(xiàn)不少“庸官”“懶政”“行政不作為”的失職瀆職問(wèn)題,。國(guó)家設(shè)置“行政問(wèn)責(zé)制度”的根本目的，就是要確保各級(jí)政府有效抵制和反對(duì)形形色色的形式主義和官僚主義,。執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的提升,，須臾離不開(kāi)行政問(wèn)責(zé)的嚴(yán)格實(shí)施,。一旦行政問(wèn)責(zé)出現(xiàn)能力不足和執(zhí)行不力的情況，不僅侵蝕行政問(wèn)責(zé)主體的合法性,，而且會(huì)從根本上動(dòng)搖人民群眾對(duì)政府的公信力,。值得注意的是近年來(lái)，有些地方也出現(xiàn)了濫用行政問(wèn)責(zé)的情況,，主要表現(xiàn)為把對(duì)基層的行政問(wèn)責(zé)視為規(guī)避責(zé)任的工具,，一旦自己的工作出了紕漏就讓基層干部“背鍋”，直接拿基層官員甚至編外人員“開(kāi)刀”,，從本質(zhì)上弱化了行政問(wèn)責(zé)制度應(yīng)有的規(guī)范,、監(jiān)督和警示功能。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,，地方性法規(guī)是地方政府及其工作人員行政行為的規(guī)范依據(jù),，正確適用地方性法規(guī)是政府行政行為的合法性要件。從總體上分析,，地方性法規(guī)存在著兩類不同性質(zhì)的違法問(wèn)題：一類是原始抵觸,，即在制定法規(guī)伊始就抵觸上位法；另一類是屬于法律規(guī)范更新不及時(shí),，更新不及時(shí)一般通過(guò)立法程序修改即可解決,，如果把地方性法規(guī)的原始抵觸混同于更新不及時(shí)，勢(shì)必有礙于立法主體糾錯(cuò)的主動(dòng)性,、及時(shí)性和有效性,。由于政府行政行為違法性形成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同，地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的法律效果以及糾錯(cuò)處理的程序和價(jià)值取向也各不相同,。糾錯(cuò)機(jī)制有利于促使地方立法機(jī)關(guān)反省立法行為,。糾錯(cuò)行為旨在維護(hù)法律規(guī)范的穩(wěn)定性和建立在此基礎(chǔ)上的法律秩序穩(wěn)定性，后續(xù)對(duì)行政行為的糾正,，也是從程序上維護(hù)法律的穩(wěn)定性,。通過(guò)實(shí)施備案審查制度和程序，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)中存在的違法性規(guī)定,，對(duì)其進(jìn)行“糾錯(cuò)”的做法已經(jīng)正規(guī)化,、常態(tài)化，這對(duì)于推動(dòng)良法善治具有極為重要的作用,。作為行政行為依據(jù)的地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之后,，可以倒逼地方性法規(guī)重新回到正確的法治軌道和正常的法治狀態(tài)。

（四）變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的地方性法規(guī)

變通立法是最具中國(guó)特色的一種地方立法制度,�,！稇椃ā反_實(shí)沒(méi)有就全國(guó)人大及其常委會(huì)，如何授權(quán)地方人大及其常委會(huì)“變通立法”權(quán)限問(wèn)題做出明文規(guī)定,，但是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)尤其是民族自治地方立法機(jī)關(guān),，享有對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的“變通規(guī)定”和“補(bǔ)充規(guī)定”的立法權(quán)限已是事實(shí),。黨的十八大以來(lái)，民族自治地方改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明,，國(guó)家最高立法授權(quán)民族自治地方立法機(jī)關(guān)依據(jù)本地實(shí)際情況“變通立法”,，不僅符合《憲法》“民主集中制”的原則，而且本身就是全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)的一種特殊運(yùn)用形式,。即使不是民族自治地方,，為了謀求地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好地發(fā)展，也同樣迫切需要國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)賦予“變通立法”權(quán)限,。當(dāng)下地方立法機(jī)關(guān)的“變通立法”,，總體上分為“實(shí)施性變通立法”和“試驗(yàn)性變通立法”兩種類型。其中的“實(shí)施性變通立法”,，主要是依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼���,、�?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，對(duì)國(guó)家法律抑或上位法的變通,。而大多數(shù)“試驗(yàn)性變通立法”,，都是近年來(lái)承擔(dān)“先行先試”改革任務(wù)的試點(diǎn)地方，依據(jù)當(dāng)?shù)馗母飫?chuàng)新實(shí)踐需要對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行立法變通,，目的在于為全國(guó)統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn),。實(shí)事求是地說(shuō)，“變通立法”已經(jīng)成為最具中國(guó)特色的一種地方立法制度,。譬如,，隨著全面改革開(kāi)放事業(yè)的快速推進(jìn)，授權(quán)地方“變通立法”并不局限于《立法法》第八十四條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)特區(qū),、浦東新區(qū)和海南自由貿(mào)易港的法規(guī)類型,。在特殊需要的情況下，全國(guó)人大及其常委會(huì)同樣可以授權(quán)其他地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行變通立法,。盡管地方變通立法在立法權(quán)限上具有一定的特殊性,，不同于一般的地方性法規(guī)。但是從法律位階上看,，地方變通立法所立的法律規(guī)范,，本質(zhì)上屬于地方性法規(guī),。立法變通與法治統(tǒng)一之間的張力,，從根本上說(shuō)是改革與法治之間的張力。如果不能有效地化解改革與法治之間的張力,，其后果既損害實(shí)質(zhì)性法治原則,，又錯(cuò)失改革創(chuàng)新的機(jī)遇。因此,，未來(lái)應(yīng)當(dāng)對(duì)“改革型地方立法變通”增設(shè)必要的限制條件,，以協(xié)同各種改革授權(quán)機(jī)制功能,，促進(jìn)改革與法治的良性互動(dòng)。

三,、地方立法程序優(yōu)化的主要路徑

（一）地方基層立法體系的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

提升地方治理效能需要把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,。立法審議階段的“順序機(jī)制”以及“信息還原機(jī)制”，是地方立法的核心程序運(yùn)作機(jī)制,，對(duì)于提升地方立法質(zhì)量和地方治理效能具有非常重要的作用和意義,。只有通過(guò)這些必不可少的“審議流程”和“審議環(huán)節(jié)”,地方立法審議工作才不會(huì)再現(xiàn)過(guò)去那種規(guī)規(guī)矩矩“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象，才能夠確保立法討論的充分性與程序的高效性,，既能夠保持地方立法的理性,，又能夠有效地節(jié)約立法成本和立法資源。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),，地方基層協(xié)商民主契合了地方基層治理必須遵循的“人民至上”的價(jià)值內(nèi)核,，以協(xié)商民主的方式廣泛聚合民意、凝聚共識(shí),，為地方基層社會(huì)治理贏得了民心,。我國(guó)協(xié)商民主制度具有獨(dú)特的制度功能和顯著的制度優(yōu)勢(shì)，地方基層協(xié)商民主制度是整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系中最基礎(chǔ)的構(gòu)成要素,，在保障人民群眾切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益方面,，有著功不可沒(méi)和不可替代的功能作用，這種制度優(yōu)勢(shì)能夠確保地方基層群眾實(shí)現(xiàn)在“家門口”的當(dāng)家作主,。為規(guī)范和促進(jìn)地方基層協(xié)商民主制度穩(wěn)健發(fā)展,，黨中央、國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件,，各級(jí)地方人大和人民政府也相繼制定了基層協(xié)商民主制度實(shí)施規(guī)范,，為地方基層協(xié)商民主制度化發(fā)展落實(shí)落地，提供了可資參考的制度范本,。地方基層協(xié)商民主的突出特點(diǎn),，就是聚焦民生議題選擇與基層治理內(nèi)容相層疊。涉及農(nóng)民群眾根本利益和切身利益的事情,，再小的事情也是需要由民眾共同商量著辦的大事情,。由當(dāng)?shù)孛癖娚塘砍鰜?lái)的解決實(shí)際問(wèn)題的意見(jiàn)和辦法，有利于統(tǒng)一絕大多數(shù)民眾的意見(jiàn)并形成普遍共識(shí),，能夠提高農(nóng)村基層自治的有效性和效率,。從一定意義上說(shuō)，地方基層治理是人民群眾在自治基礎(chǔ)上參與國(guó)家治理的主要渠道,，地方基層治理效能的釋放程度,，事實(shí)上已經(jīng)成為衡量地方基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。只有依據(jù)治理效能轉(zhuǎn)化的真實(shí)情況,，才能找到地方基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)新的增長(zhǎng)點(diǎn),，從而達(dá)到促進(jìn)地方基層協(xié)商民主制度優(yōu)化的目標(biāo),。

（二）實(shí)現(xiàn)地方行政規(guī)范的現(xiàn)代化

行政法律規(guī)范現(xiàn)代化是國(guó)家制度現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。我國(guó)傳統(tǒng)的行政法體系主要是由剛性的法律法規(guī)構(gòu)成的,，多以制裁性,、懲罰性法律規(guī)范為主，具有單方性和強(qiáng)制性的特征�,，F(xiàn)代行政法體系除了剛性的法律法規(guī)之外,，“柔性法”在法律規(guī)范體系中也逐漸占據(jù)了相當(dāng)重要的地位。如果把“柔性行政法律制度”與“剛性行政法律制度”做一個(gè)簡(jiǎn)單的比較,，就會(huì)發(fā)現(xiàn)“柔性行政法律制度”更具有靈活性強(qiáng),、適應(yīng)性廣的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，能夠彌補(bǔ),、補(bǔ)充和完善剛性行政法體系的某些不足,。在新時(shí)代新階段的語(yǔ)境下，現(xiàn)代行政法體系的建構(gòu)和完善,，應(yīng)當(dāng)重視把著力點(diǎn)放到為實(shí)現(xiàn)人民幸福美好生活的積極作為上面去,。“堅(jiān)持全面依法治國(guó),，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”,，實(shí)事求是地說(shuō)，它不只是一個(gè)涉及改變治國(guó)理政的提法和美好的愿望愿景問(wèn)題,，而是一個(gè)涉及到國(guó)家依據(jù)什么治理,、依靠誰(shuí)來(lái)治理的根本性問(wèn)題。不僅迫切需要加強(qiáng)黨對(duì)治國(guó)理政的全面領(lǐng)導(dǎo),，而且迫切需要更好地發(fā)揮行政法體系的作用,，用以規(guī)范和監(jiān)督地方公共權(quán)力行使，依法依規(guī)杜絕消極不作為行為的發(fā)生�,，F(xiàn)代行政法體系為適應(yīng)公眾參與社會(huì)治理的新變化,，在其職能和功能上，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由“管理”向“治理”的有效轉(zhuǎn)變,。即是說(shuō)地方人大具有選擇特定或不特定對(duì)象開(kāi)展立法協(xié)商的自主權(quán),，這是一個(gè)破天荒的重大制度突破和觀念的改變。這種把“不特定社會(huì)成員”包含在“協(xié)商主體”之中的做法,，實(shí)際上已經(jīng)突破了以往僅把立法協(xié)商限定在“人大”與“政協(xié)”之間的習(xí)慣做法,，從根本上糾正了政協(xié)分享人大立法權(quán)的理解偏差�,！秶�(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃》曾提出要建立健全“立法風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”,，強(qiáng)調(diào)對(duì)“立法時(shí)機(jī)”“立法程序”等各個(gè)環(huán)節(jié)的立法工作進(jìn)行評(píng)估論證,，盡量避免出現(xiàn)大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),，進(jìn)一步提升行政立法的質(zhì)量和效率,，逐步實(shí)現(xiàn)地方行政規(guī)范的現(xiàn)代化。在一個(gè)不斷走向法治現(xiàn)代化的國(guó)家里,，只有充分發(fā)揮立法的積極引領(lǐng)和推動(dòng)作用,，不斷提高地方立法的規(guī)范化程度和立法質(zhì)量，才能使地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī),，更好地滿足人民群眾美好生活的需要,。

（三）加強(qiáng)地方立法協(xié)商吸納民意民智

立法協(xié)商是地方立法充分吸納民意匯集民智的重要渠道。近年來(lái)愈來(lái)愈重視的“立法聽(tīng)證”機(jī)制和“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”機(jī)制,，既是實(shí)施和實(shí)現(xiàn)地方立法協(xié)商的重要途徑,，也是地方立法通過(guò)協(xié)商吸納民意民智、體現(xiàn)民主性的核心程序運(yùn)作機(jī)制,。地方立法協(xié)商對(duì)于提高地方立法質(zhì)量,，具有不可低估的重要作用和意義。公眾參與制度隸屬于立法協(xié)商的范疇,，是近年來(lái)備受推崇的一種實(shí)現(xiàn)民主立法的重要方式,，各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)在推進(jìn)公眾參與立法方面取得了一定的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)。譬如,，公眾通過(guò)立法聽(tīng)證會(huì),、立法座談會(huì)、立法論證會(huì)和立法征集建議等途徑,，參與到地方立法實(shí)踐和公共事務(wù)治理的過(guò)程當(dāng)中去,，充分表達(dá)自己的利益訴求和立法建議。但是也要清醒地認(rèn)識(shí)到,，我國(guó)公眾參與地方立法的主體主要是個(gè)人,，由于公民社會(huì)發(fā)育相對(duì)滯后和社會(huì)組織建設(shè)相對(duì)落后等原因，因而當(dāng)下無(wú)論是“立法項(xiàng)目草案”征求意見(jiàn),，還是舉行立法座談會(huì),、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì),，主要還是聽(tīng)取公民個(gè)人的立法意見(jiàn)和建議,，在公民和組織共同參與方面還缺乏必要的制度安排。加之立法信息的來(lái)源缺乏廣泛,、公正與透明度,，也直接影響了公眾參與的積極性以及最終的立法質(zhì)量�,？傊�,，在地方立法公眾參與實(shí)踐中確實(shí)還存在不少實(shí)際問(wèn)題，導(dǎo)致公眾參與地方立法活動(dòng)并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的，原因之一就是地方立法機(jī)關(guān)未能充分吸納民意和民智,。在未來(lái)的地方立法實(shí)踐中,，必須切實(shí)加大公眾參與立法協(xié)商的力度，增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)廣泛,、充分吸納民意民智的功能,。

地方基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)不可能自動(dòng)轉(zhuǎn)化成為治理效能。要把地方基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成為治理效能,，只有在彌補(bǔ)地方基層協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)短板的基礎(chǔ)上,，在培育制度認(rèn)同、強(qiáng)化制度執(zhí)行,、推進(jìn)制度創(chuàng)新的過(guò)程中,，創(chuàng)造和積累地方基層協(xié)商民主制度的優(yōu)勢(shì)“增量”，才能促使其持續(xù)釋放治理效能,。公眾參與和立法協(xié)商在地方立法機(jī)關(guān)與人民群眾之間搭建了一座相互溝通的橋梁,，開(kāi)辟了一條體現(xiàn)“全過(guò)程人民民主”的有效渠道。不僅為地方立法決策提供更多,、更有益的資源和信息來(lái)源,，而且使地方各方面的利益主體能夠在統(tǒng)一的平臺(tái)上發(fā)表自己的意見(jiàn)和主張，通過(guò)相互協(xié)商,、公正磋商和平等討論,，促使整個(gè)立法過(guò)程公開(kāi)、民主,、透明,。開(kāi)展地方立法協(xié)商活動(dòng)，不但要發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用,，而且要發(fā)揮當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妳⑴c立法活動(dòng),、監(jiān)督立法過(guò)程民主、評(píng)價(jià)立法質(zhì)量?jī)?yōu)劣的作用,，使地方立法協(xié)商過(guò)程能夠有效回應(yīng)人民群眾對(duì)法治建設(shè)的愿望,、訴求和期盼。通過(guò)立法協(xié)商的途徑擴(kuò)大地方基層社會(huì)民主,，促使社會(huì)公眾以善意,、協(xié)商、討論的態(tài)度對(duì)待立法監(jiān)督,，以直接參與地方立法全過(guò)程的實(shí)踐方式發(fā)揮監(jiān)督作用,。人民群眾通過(guò)親身參與地方立法協(xié)商活動(dòng)，有利于增強(qiáng)對(duì)法律規(guī)范的認(rèn)知,、理解和認(rèn)可,，有利于提升社會(huì)各方面對(duì)法律規(guī)范的支持率,，有利于增強(qiáng)全民守法的自覺(jué)性和責(zé)任感。在“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間乃至更長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),，需要高度重視地方立法協(xié)商程序制度建設(shè),，可以說(shuō)程序就是法治的“標(biāo)配”，公正,、具體,、完備,、穩(wěn)定的立法程序,，是地方立法有序運(yùn)作必不可少的重要要件。要強(qiáng)化重大利益調(diào)整的論證咨詢機(jī)制,，精心遴選參加論證咨詢的組成人員,，凸顯論證過(guò)程的全面性、民主性和規(guī)范性,。與此同時(shí),，還要進(jìn)一步優(yōu)化地方協(xié)商立法的互動(dòng)和辯論機(jī)制，完善地方協(xié)商意見(jiàn)的采納運(yùn)用和反饋機(jī)制,，確保地方性法規(guī)科學(xué),、民主、依法產(chǎn)生,，這是地方立法協(xié)商的根本要義所在,。

（四）加強(qiáng)黨對(duì)地方立法的全方位領(lǐng)導(dǎo)

黨領(lǐng)導(dǎo)立法是確保全面建成法治國(guó)家的根本保證。中國(guó)共產(chǎn)黨的百年奮斗史,，就是一部黨領(lǐng)導(dǎo)人民為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的歷史,。2018年3月全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的“憲法修正案”第三十二條規(guī)定：把序言第七自然段中“‘健全社會(huì)主義法制’修改為‘健全社會(huì)主義法治’”�,！胺ㄖ啤笔恰胺ㄖ巍钡幕�礎(chǔ)和根本前提,，“法治”是“法制”的實(shí)施和根本實(shí)現(xiàn)，從“社會(huì)主義法制”到“社會(huì)主義法治”盡管只有一字之差,，但它標(biāo)志著我國(guó)在《憲法》層面完成了從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)化發(fā)展歷程,。黨的二十大報(bào)告提出“法治中國(guó)建設(shè)”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，描繪了到2035年基本建成法治國(guó)家,、法治政府,、法治社會(huì)的宏偉藍(lán)圖，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持憲法確定的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖”是根本保障,，從而使中國(guó)的法治建設(shè)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路上穩(wěn)步推進(jìn),。執(zhí)政黨以提高地方立法質(zhì)量為抓手、創(chuàng)新立法體制機(jī)制,，增強(qiáng)地方立法系統(tǒng)性,、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性,，不斷推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)地方立法的制度化,、法治化和規(guī)范化建設(shè)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法的法律淵源,，是以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系和以《憲法》為核心的法律體系,。從執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)全體人民制定“五四憲法”那天開(kāi)始，黨就在領(lǐng)導(dǎo)人民制定《憲法》法律和實(shí)施《憲法》法律的過(guò)程中,，逐漸形成了以《憲法》為核心的法治體系,。在這里黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮的根本性作用，主要體現(xiàn)在黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)制度,、程序與方式等方面,。《憲法》明確規(guī)定黨必須在《憲法》和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng),，意味著黨領(lǐng)導(dǎo)立法并不是要隨意干涉甚至取代立法,。