中國國際新聞傳媒網(wǎng)(記者:向瑞成)3月14日電 《立法法》賦予全國所有設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán),規(guī)定了設(shè)區(qū)的市地方立法的權(quán)限范圍。設(shè)區(qū)市在審慎行使地方立法權(quán)的同時,對地方立法權(quán)限進行了適度擴展。設(shè)區(qū)市立法存在的實踐困境主要有如下四種:一是在行使立法權(quán)限上的困境,,二是在立法運行中的制度困境,三是設(shè)區(qū)市立法與上位法關(guān)系的困境,,四是在立法地方特色上的困境,。當下人民群眾對設(shè)區(qū)市立法權(quán)的關(guān)注和期盼,已不再只是有沒有的問題,,而是所立的法規(guī)究竟好不好,,質(zhì)量高不高,管不管用的問題,。因而提升設(shè)區(qū)的市法規(guī)質(zhì)量是關(guān)鍵,。提升設(shè)區(qū)市法規(guī)質(zhì)量的基本路徑是:樹立應(yīng)對設(shè)區(qū)市立法權(quán)擴展的思維方式,注重設(shè)區(qū)市立法意識和技術(shù)手段,,完善對設(shè)區(qū)市法規(guī)審查批準機制,,健全設(shè)區(qū)市地方立法規(guī)范體系評估機制。由廣西壯族自治區(qū)社會科學院主管主辦的全國中文核心期刊,、CSSCI擴展來源期刊,、中國人文社會科學核心期刊、RCCSE中國核心期刊,、廣西優(yōu)秀社科期刊《學術(shù)論壇》雜志,,2020年第6期開辟“法學”專欄,首篇發(fā)表宋才發(fā)《設(shè)區(qū)市立法權(quán)限、實踐困境及法規(guī)質(zhì)量提升研究》論文,�,!秾W術(shù)論壇》主編林智榮,副主編戴慶瑄,、陳梅云,,本文責任編輯周青。
宋才發(fā)教授系中央民族大學法學院首任院長,、二級教授,、中宏觀察家,湖北省有突出貢獻專家,、國務(wù)院政府特殊津貼專家,、國家民委首屆有突出貢獻專家,廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”,,貴州民族大學特聘教授,、民族法學學科團隊領(lǐng)銜人,博士生導(dǎo)師,。
設(shè)區(qū)市立法權(quán)限,、實踐困境
及法規(guī)質(zhì)量提升研究
宋才發(fā)
現(xiàn)行《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》),破天荒地賦予全國所有設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán),�,!读⒎ǚā纷�2015年3月做出重大修改并頒布實施至今,歷史的年輪已經(jīng)劃過去5圈,,人民群眾對設(shè)區(qū)的市的立法關(guān)注點和期望值,,已經(jīng)不再是“有沒有”立法權(quán)的問題,而是所立的法規(guī)究竟“好不好”,、質(zhì)量“高不高”,、“管用不管用”的問題。本文擬就設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限,、運行規(guī)則以及如何提升法規(guī)質(zhì)量問題略陳管見,,以請教于大家。
一,、設(shè)區(qū)的市的立法及立法權(quán)限釋義
(一)規(guī)定設(shè)區(qū)市地方立法的權(quán)限范圍,。中央與地方之間的“立法權(quán)限”劃分問題,本質(zhì)上是中央與地方“事權(quán)劃分”的繼續(xù),。在2020年“脫貧收官”“全面建成小康社會”與“鄉(xiāng)村振興”實現(xiàn)對接的歷史交匯點上,,中共中央、國務(wù)院及時頒布“關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制”,、“關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局”,、“關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”三個重要“指導(dǎo)意見”,,使得中央與地方事權(quán)劃分、設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)限問題,,再次成為法學研究領(lǐng)域的重點和焦點,。過去人們對設(shè)區(qū)的市內(nèi)部地方立法權(quán)限劃分問題的研究,多集中于地方人大與其常委會,、地方權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)之間的“橫向權(quán)限劃分”問題,;而對于地方內(nèi)部“縱向立法權(quán)限劃分”問題,很少有人去做專門的研究[1],�,!拜^大的市”這個特殊的法律概念,,是在改革開放初期的1982年為解決“地級市立法需求”問題,,采取“特事特辦”的方式提出并適用的。隨著改革開放的快速發(fā)展和地方立法步伐的不斷加快,,國務(wù)院于1988年,、1992年、1993年批準6個市為“較大的市”的立法地位,。2000年國家《立法法》頒布實施后,,國務(wù)院又及時把4個“經(jīng)濟特區(qū)市”納入到“較大的市”的范圍,使得具有地方立法權(quán)限的“較大的市”由開始時的6個變?yōu)?/span>49個,。2015年版《立法法》刪除了2000年版《立法法》第63條“本法所稱較大的市是指省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市,經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市”[2]的規(guī)定,,用“設(shè)區(qū)的市”法律概念代替了“較大的市”的法律概念,,從而使有地方立法權(quán)的市又由49個擴大到286個[3]�,!读⒎ǚā焚x予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)限,,既有利于在一個省的范圍內(nèi)實現(xiàn)立法權(quán)的均衡布局,也有利于在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)地方立法權(quán)的合理配置,。它的重要價值和現(xiàn)實意義在于:“破除了長期以來地方立法權(quán)配置的特權(quán)化,,實現(xiàn)了權(quán)力配置的源頭平等”[4]。隨著2020年脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)無縫對接時間的逼近,,以及鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在鄉(xiāng)村的有序推進,,有些屬于城鄉(xiāng)社會治理的事項,如城鄉(xiāng)流動人口管理,、鄉(xiāng)村和社區(qū)社會治安管理,、城鄉(xiāng)一體化的社會公共服務(wù)管理、城鄉(xiāng)居民社會保障管理等事項以及包括鄉(xiāng)村循環(huán)經(jīng)濟,、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等公共經(jīng)濟管理事項,,都逐漸被納入到設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍內(nèi)。《立法法》第8條列舉了11個方面只能由國家立法機關(guān)制定法律的事項,,明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市無權(quán)對“國家專屬立法事項”和這11個方面的事項進行地方立法,。凡屬于“國家政權(quán)建設(shè)”和“國家法制建設(shè)”之類的立法事項,如人民代表大會對同級人民政府的監(jiān)督,、人民調(diào)解以及集會游行示威等重大事項,,也只能由國家立法機關(guān)行使立法權(quán)予以立法,《立法法》排除了設(shè)區(qū)的市對這些方面事項的立法權(quán)限,。設(shè)區(qū)的市作為國家立法體系中一個“獨立層級”的立法機關(guān),,除了需要積極審慎地行使地方立法權(quán)之外,還應(yīng)當妥善處置好與省,、自治區(qū)之間立法權(quán)限的劃分問題,,明晰省一級對設(shè)區(qū)的市立法的必要指導(dǎo)作用和必要的干預(yù)關(guān)系。為了貫徹落實黨和政府工作重心下移的決策,,在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中積極推進“楓橋經(jīng)驗”,,屬于省一級與設(shè)區(qū)的市之間“重疊”部分的立法權(quán),“上位法立法機關(guān)”應(yīng)當優(yōu)先由設(shè)區(qū)的市獨立行使立法權(quán),。凡屬設(shè)區(qū)的市有條件,、有能力實行規(guī)制的立法事項,省一級立法主體也不應(yīng)當與設(shè)區(qū)的市去“爭”去“搶”這個立法權(quán),。只有在設(shè)區(qū)的市沒有條件和能力獨立進行立法,,抑或交由省一級立法主體立法效果可能會更好的情況下,才能由省一級立法主體行使這些屬于“重疊”部分的立法權(quán),。
(二)設(shè)區(qū)市審慎行使地方立法權(quán),。自國家最高立法機關(guān)2004年10月對1979年《地方組織法》修改以降,無論是法學理論界抑或是法律實務(wù)工作者,,都從不同的維度和視角對地方立法權(quán)展開了不同程度的研究,,普遍認為“地方立法的必要性”是設(shè)定“地方立法權(quán)”的客觀依據(jù)和基本前提。在全國人大制定并頒行“八二憲法”的時候,,全國人大常委會曾考慮過賦予“市級地方立法權(quán)”的問題,其出發(fā)點就是要充分“發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性”,。然而終究由于當時的時機和條件尚不完全具備,,賦予“市級地方立法權(quán)”的夙愿沒有實現(xiàn)。1986年全國人大常委會根據(jù)改革開放實踐發(fā)展的實際需要對《地方組織法》做出重要修改,,正式確定省,、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準的“較大的市”這兩類城市的人大及其常委會,具有“獨立制定地方性法規(guī)”的權(quán)力,。1994年和1996年全國人民代表大會,,又賦予深圳市,、廈門市、汕頭市和珠海市制定地方性法規(guī)的權(quán)力,。所有這些涉及地方立法權(quán)限配置的立法體制機制改革,,使得遏制國家立法權(quán)高度集中、緩解和彌補橫向分權(quán)不足,、縱向權(quán)力分立有其必要性和可行性,。筆者在這里先探討設(shè)區(qū)的市的“地方立法權(quán)限橫向劃分”問題。涉及設(shè)區(qū)的市的地方立法事項橫向權(quán)限劃分,,在2000年的《立法法》中是根本沒有的,。因而在過去相當長的一段時間里,“較大的市”的立法事項范圍,,可以說與省級人大的立法事項范圍幾乎是雷同的�,,F(xiàn)行的《立法法》對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限、立法范圍,,做出了具體的,、細致的和明確的限定,對原“較大的市”已經(jīng)制定的地方性法規(guī)的法力效力問題,,也做出了具體的、明確的規(guī)定,。緊接著筆者再討論設(shè)區(qū)的市的“地方立法權(quán)限縱向劃分”問題�,,F(xiàn)行的《立法法》對地方性法規(guī)權(quán)限范圍的原則性規(guī)定,是從中央與地方立法權(quán)限劃分的視角做出的,,因而人們習慣上把它稱之為“縱向權(quán)限劃分”,。“縱向權(quán)限劃分”包括三類立法事項:(1)為執(zhí)行國家法律和行政法規(guī)需要做出具體規(guī)定的立法事項,;(2)屬于處置地方性事務(wù)需要制定的立法事項,;(3)屬于中央尚未立法、上位法又沒有涉及的那些具體立法事項,。在總結(jié)國家立法和地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,,現(xiàn)行的《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限不得涉及的立法事項共有11項[5],即保留了原《立法法》第8條列舉的10項“只能制定法律”的事項,,又增加了1項必須由全國人大及其常委會行使立法權(quán)的立法事項,。其實涉及“縱向權(quán)限劃分”的問題,不僅僅存在于中央立法與地方立法之間,,即使在地方內(nèi)部具有立法權(quán)的省與市,、自治縣等立法主體之間,同樣存在著一個適度分權(quán)的問題,�,!霸谶^去,,我國擁有立法權(quán)的市僅有49個,不及城市總數(shù)的五分之一,,一省之內(nèi)的立法分權(quán)程度遠遠不夠,,而授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán),可以實現(xiàn)一省之內(nèi)的縱向分權(quán),,避免權(quán)力集中于省所帶來的弊端�,!�[6]現(xiàn)行的《立法法》不僅賦予全國所有設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限,,而且對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍做出了規(guī)定,這樣做確實有益于從整體上提升地方社會治理的法治化水平,。設(shè)區(qū)的市的立法機關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)大膽立法,、科學立法,必將成為基層社會不同政治主體,、不同利益集團和當?shù)毓癯浞中惺姑裰鳈?quán)利的制度通道,,成為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)制度化的平臺,地方政權(quán)機構(gòu)的決策方式也必將因之而更加趨于民主化和科學化,。
(三)設(shè)區(qū)市適度擴展地方立法權(quán)限,。依據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定,省,、自治區(qū)人大常委會可以在“合法”“恰當”的范圍內(nèi),,行使上位法對下位法的“合法性審查”權(quán)能;對《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限后面的“等”字,,可以依法做出有利于地方立法權(quán)限“適度擴展”的合法性解釋,。當上位法對下位法做出“適度擴展”解釋的時候,唯一能夠成立并可以作為進行綜合判定的客觀依據(jù),,就是當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平,、歷史文化與社會風俗情況以及全面深化改革與發(fā)展的實際需求。在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興實施對接的前提下,,上位法立法機關(guān)面對當下鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興繁重任務(wù)的壓力,,應(yīng)當允許下位法立法機關(guān)創(chuàng)新性制定地方性法規(guī),為省級層面乃至國家立法積累先行先試的立法經(jīng)驗,。為了既能保證“國家法制統(tǒng)一”和“上位法權(quán)威性”,,又能實現(xiàn)對設(shè)區(qū)的市“適度擴展”地方立法權(quán)限的目的,現(xiàn)行《立法法》第72條明確規(guī)定:“上位法”對“下位法”的立法授權(quán),,必須嚴格遵循“不抵觸”的立法原則,。鑒于在設(shè)區(qū)的市的地方立法實踐中,確有大量法規(guī)屬于行政管理方面的規(guī)范,,因而可以把《立法法》第72條有關(guān)“不抵觸”的法律規(guī)定,,理解為“不得與行政處罰法,、行政強制法和行政許可法相抵觸”[7]。設(shè)區(qū)的市的地方立法也不得涉及行政復(fù)議法,、國家賠償法,、國家公務(wù)員法和出入境管理法等法律規(guī)定的事項。對于這些事項設(shè)區(qū)的市的地方立法既不得介入,,也不得有任何與之相抵觸的情形發(fā)生,。除此之外,現(xiàn)行《立法法》還采取列舉的方式授權(quán)設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會,,“可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”,。盡管法律并沒有對這個“等”字做出諸如“等內(nèi)”抑或“等外”的具體闡釋,,但從立法原則來看,應(yīng)當理解為“等內(nèi)”,,不宜做出寬泛無邊的解釋[8],。再從上位法立法機關(guān)來看,在賦予省,、自治區(qū)人大常委會“適度擴展”的“解釋權(quán)”抑或“立法授權(quán)”的同時,,也對省、自治區(qū)人大常委會的“合法性審查權(quán)”進行有效監(jiān)督和制約,。如采取事前防御的“權(quán)限控制”,,事中和事后跟蹤監(jiān)督的“行權(quán)控制”模式進行,賦權(quán)具有權(quán)威性的專門審查機關(guān)行使其監(jiān)督權(quán),,既給設(shè)區(qū)的市的地方立法“預(yù)留發(fā)展空間”,又保障設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)能夠更科學有效地行使,。設(shè)區(qū)的市在行使“適度擴展”地方立法權(quán)的時候,,需要妥善處理好如下幾個關(guān)系:(1)設(shè)區(qū)的市的人大與其常委會之間立法權(quán)限劃分的關(guān)系。設(shè)區(qū)的市的人大與其常委會都有制定地方性法規(guī)的權(quán)力,,但是從地方立法的實際情況來看,,除極少數(shù)涉及人民代表大會職權(quán)范圍的立法事項外,地方人民代表大會很少專門審議通過地方性法規(guī),,可以說人大常委會不適當?shù)卮辛瞬糠值胤饺舜蟮臋?quán)力,。(2)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與同級政府規(guī)章之間立法權(quán)限劃分的關(guān)系。設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會和市人民政府,,都是行使地方立法權(quán)的不同的權(quán)力主體,。但是《立法法》關(guān)于“人大主導(dǎo)立法”的規(guī)定,實質(zhì)上決定了地方政府的立法必然處于從屬地位,。譬如,,法律規(guī)定設(shè)區(qū)的市,、自治州的人民政府,只能就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護,、歷史文化保護等具體事項制定政府規(guī)章。在地方立法實踐中,,對于哪些事項宜由地方人民政府制定政府規(guī)章,?其規(guī)定也并不是十分具體明晰的,。(3)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與上級政府規(guī)章之間的關(guān)系,。設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)同國務(wù)院部門規(guī)章,、省級政府規(guī)章相比較,其法律效力的大小問題,,《立法法》只規(guī)定了“地方性法規(guī)”的法力效力,,高于同級和下級“地方政府規(guī)章”;對地方性法規(guī)同國務(wù)院部門規(guī)章,、省級政府規(guī)章的法力效力問題,,現(xiàn)行的《立法法法》沒有做出具體規(guī)定�,!读⒎ǚā芬�(guī)定省,、自治區(qū)人大常委會負責對設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進行審查,如發(fā)現(xiàn)有與本省,、自治區(qū)人民政府規(guī)章相抵觸的,應(yīng)當按照如下三種辦法予以處置:一是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)做出的規(guī)定是“合適的”,,應(yīng)當批準這個地方性法規(guī)付諸實施。二是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)屬于“不適當?shù)摹�,,�?yīng)當責成設(shè)區(qū)的市的人大常委會進行修改,否則不予批準,。三是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)同省,、自治區(qū)的規(guī)章都屬于“不適當?shù)摹�,,可分別要求各自制定主體做出相應(yīng)的修改。地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對于同一事項的規(guī)定不一致,,致使下屬執(zhí)行機關(guān)和部門無所適從的,,應(yīng)當由國務(wù)院做出裁決意見;如屬“不能確定如何適用”的,,應(yīng)當交由全國人大常委會裁決[9],。
二,、設(shè)區(qū)的市的立法存在的主要實踐困境
(一)設(shè)區(qū)市在行使立法權(quán)限上的困境。2015年《立法法》和2018年《憲法修正案》,,都從立法上對設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限予以確認。自此國家權(quán)力機關(guān)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要,,陸續(xù)授權(quán)設(shè)區(qū)的市地方立法主體擴容。設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)在審慎行使地方立法權(quán)限的同時,,通過法律“賦”與“限”之間的動態(tài)平衡,基本完成了“適度擴展”地方立法權(quán)限的框架構(gòu)建,。截止2018年2月底(即《憲法修正案》頒布前夕),全國設(shè)區(qū)的市“共制定地方性法規(guī)595件,,其中屬于立法條例的有197件,,屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護、歷史文化保護等地方性法規(guī)共有398件,,占全部設(shè)區(qū)市立法總數(shù)的88.7%”[10],�,?梢哉f件件直接擊中民生的“難點”“痛點”,為解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展的“盲點”“堵點”做出了貢獻,,既解民之渴、又富有地方特色,。設(shè)區(qū)的市的立法機關(guān)理應(yīng)通過自主立法活動,,著力解決當?shù)亟?jīng)濟社會文化發(fā)展進程中的實際問題,地方性法規(guī)理應(yīng)具有較高的“適用性”,。但是不難發(fā)現(xiàn),,設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)行使的實際效果不一定是如此,有的甚至從根本上忽視了法規(guī)的“適用性”,。個別地方人大常委會行使立法權(quán)的基本狀況,,可以說就是“政府報什么,人大就審什么”,;“一報就審,,一審就過”,。譬如,,在河南省高級人民法院近年開展的一項“關(guān)于河南省地方性法規(guī)適用情況的調(diào)查”中發(fā)現(xiàn),河南省共制定出臺地方性法規(guī)179部,,“近五年來,,全省法院一共在4573件行政案件和7658件民事案件中使用了地方性法規(guī),,適用的相關(guān)法規(guī)約30余部,,……地方性法規(guī)在司法裁判中適用比例較低�,!�[11]設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)限上的困惑,,還體現(xiàn)在原來49個“較大的市”法規(guī)的制定由于受“慣性”驅(qū)使,事實上出臺了不少超越上位法“三大權(quán)限”的法規(guī),,加之重復(fù)立法的情況相當突出,既浪費了寶貴的立法資源,,又導(dǎo)致出現(xiàn)“立法沖突”“立法抄襲”以及“違反上位法”的嚴重后果,。這里所論及的地方立法“超越權(quán)限立法”的內(nèi)容,涉及促進地方經(jīng)濟發(fā)展,、規(guī)范鄉(xiāng)村統(tǒng)一市場秩序、推進地方精神文明建設(shè)和保護特殊群體合法權(quán)益等幾個大類型,。新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市也因經(jīng)濟社會改革進入深水區(qū),,在規(guī)范控制“紅頭文件”的前提下,,同樣存在大量“超越權(quán)限立法”和“重復(fù)立法”的問題。個別新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市“出臺的地方性法規(guī)出現(xiàn)了80%—90%的文本重復(fù)”[12]。這些情況與其說是“有悖于上位法的違法行為”,,倒不如說是地方經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興任務(wù)繁重所使然,。實事求是地說,設(shè)區(qū)的市的地方立法結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會文化發(fā)展實際,,制定出臺具有科學性,、可行性、實效性的地方性法規(guī),,從本質(zhì)上看并非立法者不懂法乃至故意違法,實在是以立法創(chuàng)新的方式彌補上位法介入鄉(xiāng)村社會的不足,,設(shè)區(qū)的市在立法實踐中避免“求穩(wěn)不求實”尷尬的一種結(jié)果,。設(shè)區(qū)的市地方立法作為一種順應(yīng)新時代要求的新生事物,,自然也有其不成熟的表現(xiàn),諸如為了謹慎求穩(wěn)而不惜大量抄襲上位法,,各地立法在形式上相互模仿失去個性,,立法條款缺少可操作性和地方特色,,尤其是面臨著立法需求被抑制的無奈,。
(二)設(shè)區(qū)市在立法運行中的制度困境,。現(xiàn)行《立法法》對上位法“授權(quán)立法”做出了原則性規(guī)定:凡屬于國家立法機關(guān)和上位法的“授權(quán)立法”,,其“授權(quán)決定”應(yīng)當明確授權(quán)的目的和立法范圍,不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。設(shè)區(qū)的市在“授權(quán)立法”方面存在的困惑,,主要體現(xiàn)為“授權(quán)機關(guān)越權(quán)授權(quán),,授權(quán)立法越權(quán)、授權(quán)無序,、授權(quán)主體與被授權(quán)主體都比較混亂等,。”[13]設(shè)區(qū)的市的上級人大及其常委會應(yīng)當保持立法機關(guān)的尊嚴和品行,,恪守國家規(guī)定的立法職責和權(quán)限,,決不能事無巨細擅權(quán)插足設(shè)區(qū)的市的內(nèi)部事務(wù)。設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會,,其立法活動應(yīng)當嚴格依據(jù)《立法法》的授權(quán),,獨立自主地行使法律賦予的立法權(quán)限,竭盡全力地服務(wù)于設(shè)區(qū)的市管轄范圍內(nèi)的“地方事務(wù)”,,既不能隨意“擅自越權(quán)立法”,,更不能事無巨細地“濫用立法權(quán)限”。譬如,,就設(shè)區(qū)的市每年開展“全民義務(wù)植樹”這個具體事項而言,,原本屬于公民對于自然環(huán)境的一種道德義務(wù)和應(yīng)盡責任。設(shè)區(qū)的市的地方立法機關(guān)本無必要“法必躬親”,。但是全國大多數(shù)設(shè)區(qū)市的地方立法機關(guān),,就“全民義務(wù)植樹”這個具體事項進行了規(guī)制。再就設(shè)區(qū)的市的地方立法需求而言,,確實有些領(lǐng)域?qū)崒俜煞ㄒ?guī)無法予以調(diào)整,,有些領(lǐng)域?qū)儆诜煞ㄒ?guī)沒有必要予以調(diào)整。如果把這些本不該予以調(diào)整抑或不屬于法律法規(guī)調(diào)整的事項,,統(tǒng)統(tǒng)一股腦地納入地方立法的范圍,,實質(zhì)上無異于把地方立法的作用價值,降低到了一般“政策性文件”和“社會倡議”的范疇,,實乃設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)介入了沒有必要涉足的場域,。依據(jù)《立法法》的規(guī)定,設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)必須報省,、自治區(qū)的人大常委會批準之后才能付諸實施,。省、自治區(qū)的人大常委會在接到報送的法規(guī)文件后,,應(yīng)當按照“法規(guī)批準制度”程序的規(guī)范要求,,在4個月內(nèi)做出“同意”“不同意”等明確批復(fù)意見,。據(jù)2015年有關(guān)統(tǒng)計資料顯示,每件地方性法規(guī)從設(shè)區(qū)的市的人大常委會通過之日算起,,到省,、自治區(qū)人大常委會批準為止,平均為24.8天,;2016年下半年審批時間延長至41天;2017年上半年拖延到78.8天,,個別地方的審批時間實質(zhì)上超過法律規(guī)定的4個月期限[14],。2015年為設(shè)區(qū)的市的地方立法開局之年,獲得批準的地方性法規(guī)只有安徽,、海南,、江蘇和浙江每省1件。2016年共有22個省,、自治區(qū)的111個設(shè)區(qū)的市,,除了立法條例之外的地方性法規(guī)被批準的共有142件;2017年有26個省,、自治區(qū)的181個設(shè)區(qū)的市,,除了立法條例之外的地方性法規(guī)被批準的共有252件[15]。從總體上看,,全國設(shè)區(qū)的市的立法正在有條不紊地推進,。但是從“法規(guī)批準制度”本身來看,卻存在批準范圍小,、批準程序缺乏操作性的實際問題,。要確保設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)正常、健康,、有序地運行,,還需要上位法“合理設(shè)置批準范圍、完善批準程序”,,經(jīng)歷一個從“法律設(shè)計”到“實際運行”的相互磨合過程,。設(shè)區(qū)的市的人民政府在立法運行和批準程序中的難度,較之于設(shè)區(qū)的市的人大常委會的難度更大,。政府行政機關(guān)作為設(shè)區(qū)的市的立法機關(guān)和具體執(zhí)行機關(guān),,無權(quán)評價立法機關(guān)制定的法律規(guī)范正確與否。在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限“放”與“收”之間,,也需要經(jīng)歷一個尋找“黃金分割點”的探索過程,,這在很大程度上有賴于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使實踐的深入發(fā)展。
(三)設(shè)區(qū)市立法與上位法關(guān)系的困境,。在我國現(xiàn)行法律位階中,,“上位法”基本上都屬于法律效力較高的法律規(guī)范,。相比較而言,“下位法”通常屬于法律效力較低的法律規(guī)范,。由于“上位法”的法律地位絕對高于“下位法”,,因而“不抵觸”是設(shè)區(qū)的市的地方立法一項基本原則。設(shè)區(qū)的市的地方立法如有下列情形之一的,,可認定其構(gòu)成與上位法相抵觸:“一是擴大或縮小制裁權(quán)限,,減少、變更或增加制裁條件或手段,、幅度,;二是擴大或縮小承當義務(wù)者的范圍、性質(zhì)和數(shù)量,,增加,、減少、變更特定對象的義務(wù)或改變義務(wù)承擔的條件,;三是擴大,、縮小或改變權(quán)利的范圍、性質(zhì)和數(shù)量,,增加,、減少、變更相對人權(quán)利或改變享受權(quán)利的條件,;四是擴大或縮小特定術(shù)語的內(nèi)涵,、外延,以至于引起不同的法律后果,�,!�[16]然而在過去較長的一段時期內(nèi),確有不少地方立法機關(guān)總想在《立法法》規(guī)定的“等”字之外做文章,,不愿在“等”字之內(nèi)思考如何精準立法,。反映在設(shè)區(qū)的市的立法實踐中,不同程度地呈現(xiàn)出“貪大求全”和“政績化”傾向,,嚴重忽略了設(shè)區(qū)的市立法的地方特色,。概括起來,在這方面主要有如下幾種具體表現(xiàn):(1)盲目追求立法數(shù)量,。有些地方對立法數(shù)量的追求,,遠遠大于對解決當?shù)貙嶋H問題的追求。有的為了刻意追求立法數(shù)量和立法速度,,不惜代價同其他立法機關(guān)攀比加快立法速度,。(2)盲目炫耀立法政績。由于地方人大常委會的立法活動,,往往被視為人大對當?shù)毓彩聞?wù)的關(guān)心程度和影響力度,。有的地方還認為這是體現(xiàn)“人大負責人政績”的重要砝碼,,因而在立法過程中出現(xiàn)不少純屬于“觀賞性立法項目”[17]。(3)盲目照抄上位法,。有些地方法規(guī)條款過多地引用抑或照搬上位法的內(nèi)容,,個別地方甚至出現(xiàn)對“中央立法”或“上位法”的簡單性重復(fù),有的地方立法似乎就是對其他省份立法的簡單照搬,。(4)有意在立法中挾帶私貨,。有的地方立法在法規(guī)條款中挾帶“超越上位法規(guī)定事項”的內(nèi)容,有意或無意地鉆政策空子“打擦邊球”,。過去也常常出現(xiàn)對“不抵觸”原則誤讀的情況,,如把與上位法“不抵觸”的規(guī)定同“依據(jù)上位法”混為一談,把立法“不抵觸”與立法“抄襲”混為一談[18],。個別設(shè)區(qū)的市卻把行使地方立法權(quán)當作實施行政管理的重要手段,在立法中過分突出和強調(diào)“行政許可”“行政處罰”和“行政強制”權(quán),,借此固化某些不合理的地方行政制裁措施,,致使地方立法特色不突出、不鮮明,。譬如,,設(shè)區(qū)的市的地方立法依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定,可以設(shè)定“除了限制人身自由,、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的多種行政處罰”,。但是“行政處罰”幾乎成為地方性法規(guī)中“單一性”處罰手段,過分傾向和熱衷于對企業(yè)和個人施行苛刻的“罰款”制裁,�,!胺墒侵螄仄鳌保挤ㄊ巧浦蔚那疤�,,良心則是法治的根本,。設(shè)區(qū)的市在編制地方立法規(guī)劃和實施立法計劃的時候,需要把立足點和著眼點放在追求“地方特色”和解決“當?shù)貙嶋H”問題上,,多一些關(guān)注民生理念,、少一些政績觀念,對某些客觀條件尚不成熟的立法事項,,千萬不能操之過急地使用“實用主義態(tài)度”倉促立法,。
(四)設(shè)區(qū)市在立法地方特色上的困境。強調(diào)突出地方性法規(guī)的地方特色,,就是要“從本地的具體情況和實際需要出發(fā),,需要規(guī)定什么就規(guī)定什么,使地方性法規(guī)有針對性和可操作性,,真正對地方的改革,、發(fā)展,、穩(wěn)定工作起到促進和保障作用�,!�[19]也就是說設(shè)區(qū)的市的地方立法特色,,主要體現(xiàn)在法規(guī)的地方性、特殊性,、針對性和可操作性上面,。即是說設(shè)區(qū)的市的立法必須充分反映本地的實際情況,立法的出發(fā)點和歸宿點要放在較強的針對性上面,,著力解決本地經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題,,解決好上位法“沒有”抑或“不宜”解決的現(xiàn)實問題。設(shè)區(qū)的市在“十四五”期間乃至更長的立法實踐中,,一定要注重秉持問題導(dǎo)向,、有針對性地解決當?shù)氐木唧w問題和現(xiàn)實問題,可以說這是設(shè)區(qū)的市的立法第一要義和生命力所在,。然而包括設(shè)區(qū)的市在內(nèi)的地方性立法,,呈現(xiàn)出來的最大的毛病抑或存在的突出問題,就是“忽略地方特色”并“習慣于抄襲上位法”,,立法活動嚴重地存在行政化管理的思維定式,,立法者過于看重立法政績、偏好領(lǐng)導(dǎo)者的“滿意度”,。甚至可以這樣說,,個別地方立法者思考的問題多不是“老百姓滿意不滿意”,而是“領(lǐng)導(dǎo)怎么看”和“領(lǐng)導(dǎo)滿意不滿意”,。抄襲上位法和其他省份的立法條款,,是一種立法上典型的、缺少地方特色的現(xiàn)象,。盡管我國立法后的監(jiān)督有包括改變與撤銷制度,、復(fù)議與訴訟附帶審查制度和批準備案制度,但由于是人大及其常委會和政府權(quán)力機關(guān)在立法,,一旦動真格監(jiān)督起來,,實在是一件相當困難的事情。立法抄襲本身易于規(guī)避責任,,抄襲事后又不容易進行識別,。強調(diào)在備案環(huán)節(jié)對立法抄襲予以規(guī)制,就需要在備案時對報送的文件進行“立法審查”,,但是我國幾乎從來就沒有啟動過“立法審查”程序[20]�,,F(xiàn)行《立法法》第73條規(guī)定:“制定地方性法規(guī),對法律、行政法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容,,一般不作重復(fù)性規(guī)定,。”《立法法》之所以明確地做出這條禁止性的硬規(guī)定,,就表明全國人大不僅已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個問題的嚴重性,,而且已經(jīng)通過最高立法的形式表達出對于抄襲行為的否定態(tài)度。徒法不足以自行,,設(shè)區(qū)的市的立法機關(guān)必須走出立法特色困境,,旗幟鮮明地反對立法抄襲行為,在突出“地方特色”上狠下功夫,�,!坝刑厣冀K是地方立法保持活力的要素,是衡量地方立法質(zhì)量的重要標準,,也是檢驗地方立法能力水平的試金石,。”[21]必須意識到設(shè)區(qū)的市的立法要有“地方特色”,,不只是少數(shù)立法者的事情,,也不只是地方政府的事情。當?shù)鼐用竦脑V求乃至偏好等也占有很大的比例,,沒有多樣化地方治理資源的儲備,就難于產(chǎn)生富有地方特色的地方法規(guī),,這一點在地方立法實踐中很少得到足夠的重視,。只有獲得充分的公眾參與程度,才有利于輸送好的“居民偏好”,,促進地方立法更符合當?shù)鼐用竦膶嶋H情況和切身利益,,立法特色最終要落實到給當?shù)厝嗣袢罕妿砀唷⒏玫睦婧蛯嵒萆稀?/span>
三,、提升設(shè)區(qū)的市法規(guī)質(zhì)量的基本路徑
(一)樹立應(yīng)對設(shè)區(qū)市立法權(quán)擴展的思維方式,。我國設(shè)區(qū)的市因管轄的面積較大、人口較多(相對于縣),,政權(quán)機構(gòu),、社會團體組織相應(yīng)較為健全,管理體制機制也相應(yīng)比較成熟,,在整個國家治理的框架體系中發(fā)揮著重要的中堅作用,。完善以設(shè)區(qū)的市為中心的地方治理體系,是中央政府推行浙江省“楓橋經(jīng)驗”,,實現(xiàn)政府工作重心下移的具體表現(xiàn)形式,。這樣做既“能夠回避省一級行政區(qū)過于寬泛的問題,又能夠避免縣一級行政區(qū)域過于狹窄的缺陷,�,!� [22]2015年《立法法》的修改,,實實在在地擴展了設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限,使設(shè)區(qū)的市成為一個相對“中間的行政建制”,,既讓設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會獲得了獨立制定地方性法規(guī)的權(quán)力,,也讓設(shè)區(qū)的市的人民政府擁有了制定地方政府規(guī)章的權(quán)力,這就從根本上改變和塑造了中央與地方關(guān)系的主要框架,。從一定意義和視角看,,設(shè)區(qū)的市獨立立法權(quán)限的獲得,使設(shè)區(qū)的市未來有可能發(fā)展成為“準自治主體”的角色,,設(shè)區(qū)的市期盼和謀求立法權(quán)擴展的思維方式越來越突出,。可以說設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)擴容,,是法治發(fā)展的必然趨勢和重要標志,。立法既是一門技術(shù),又是一門藝術(shù),。設(shè)區(qū)的市的立法工作者,,既要熟悉地方立法工作流程和基本要求,掌握地方立法的相關(guān)知識及技能技巧,,還要準確把握設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的權(quán)力內(nèi)涵和外延,、權(quán)力和責任的邊界。鑒于《立法法》2015年修改前并未賦予所有設(shè)區(qū)的市的立法權(quán),,部分設(shè)區(qū)的市的人民代表大會沒有設(shè)置“法制委員會”,,人大常委會也沒有設(shè)置“法制工作委員會”的狀況,這些設(shè)區(qū)的市首當其沖的任務(wù)之一,,就是要致力于推動立法機構(gòu)的設(shè)置,,科學合理的制定立法機關(guān)職責及立法工作流程,使依法立法,、科學立法和民主立法有一個基本的支撐平臺,。應(yīng)當充分肯定設(shè)區(qū)的市“立法權(quán)擴展思維方式”的應(yīng)有價值和積極意義,因為它順應(yīng)了全面深化改革開放,、黨和國家工作重心下移的大趨勢,,反映了地方政府“制度松綁”的強烈欲望。設(shè)區(qū)的市政府伴隨立法權(quán)擴展思維而產(chǎn)生的“自治功能”,,一方面體現(xiàn)在強化政治責任和職能轉(zhuǎn)變上,;另一方面迫使地方立法以“地方事務(wù)”和以“居民利益為中心”成為歷史的必然。當設(shè)區(qū)的市的地方“自治事務(wù)”主要通過立法形式來完成的時候,,事實上地方人大及其常委會的權(quán)威和地位就會因之而得到強化和提升,。各地設(shè)區(qū)的市制定得最多的法規(guī)是地方性法規(guī)制定程序(或稱為立法條例),譬如,廣東,、湖南和甘肅3省共有45個設(shè)區(qū)的市,,其中就有30個設(shè)區(qū)的市制定了地方性立法的“制定程序”[23],這是一件非常具有法治意義的大事情,。本文由此得出這樣的結(jié)論:設(shè)區(qū)的市因立法權(quán)擴展思維方式而伴生的自治功能,,對設(shè)區(qū)的市地方政府的功能定位,產(chǎn)生了前所未有的決定性影響,,而且這種正能量的思維邏輯與國家全面深化改革開放的思路是一致的,。這是因為設(shè)區(qū)的市的獨立立法活動,能夠成為地方政治的理性平臺,,成為地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的表現(xiàn)形式,,有利于進一步強化法律規(guī)范對地方政權(quán)機構(gòu)的有效監(jiān)督,也有利于為多元社會主體提供協(xié)作平臺,,為社會公眾參與地方立法提供暢通的渠道,。
(二)注重設(shè)區(qū)市立法意識和技術(shù)手段。當下從上到下社會治理的主要方式和主要方法,,就是強調(diào)必須普遍適用法治思維,、法治方式和法治手段處置問題,以突出法律規(guī)范在社會控制和社會秩序中的重要作用,。確保法律規(guī)范的公平,、公正和正義,是設(shè)區(qū)的市的地方立法工作和法規(guī)價值的基本底線,。依據(jù)中央政法委一貫倡導(dǎo)的“簡政放權(quán)”的精神,,設(shè)區(qū)的市的地方立法一方面要盡量減少不必要的行政許可,另一方面要對所設(shè)的行政許可進行評估,,盡量簡化程序和降低立法成本�,?偨Y(jié)以往地方立法的經(jīng)驗教訓(xùn),,設(shè)區(qū)的市的立法內(nèi)容和體系必須避免“貪大求全”,法規(guī)條款應(yīng)當避免“相對抽象”“宜粗不宜細”的慣性思維,,地方性法規(guī)應(yīng)當具體,、細致、具有可操作性,。在立法形式上應(yīng)當活潑多樣,,制定地方性法規(guī)不必拘泥于使用“條例”做名稱,應(yīng)當更多地,、更靈活地采用“決定”“決議”等方式,,立法口徑“小”不一定不好抑或沒有權(quán)威性,它可能成為設(shè)區(qū)的市立法的“新亮點”。地方立法文本要有概率意識和大數(shù)據(jù)意識,,尤其要注重對數(shù)字的敏感性,。法規(guī)文本中的任何一個數(shù)字,都必須經(jīng)過精確地推敲和量化的檢驗,,使用數(shù)字必須準確規(guī)范,。文字表達是立法者思想表達的工具,它在整個法規(guī)創(chuàng)制過程中,,無論是對法規(guī)實質(zhì)性內(nèi)容的增刪,、對法規(guī)文稿的修改推敲、還是對文字的打磨,,都是極為重要的環(huán)節(jié),,任何法律法規(guī)最終都將以文字的形式體現(xiàn)出來。如果在文字上存在模糊不清,、模棱兩可的問題,,就難于在文字上對法規(guī)有關(guān)事項以定性、定量的準確表述,。與此同時,,還必須高度重視立法調(diào)研工作。立法者要拓寬思路,、加強立法前和立法中的調(diào)研活動,,從全方位的視角和維度加強對立法數(shù)據(jù)的收集整理,建立必要的法規(guī)條文“說明機制”,,把法條背后的各種數(shù)據(jù)以及對數(shù)據(jù)的評估整理成“立法資料”,,提供給參與審議批準設(shè)區(qū)的市地方法規(guī)的省人大代表和常委會成員參閱。之所以必須如此,,一方面是由于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限并不包括“立法解釋權(quán)”,,即是說設(shè)區(qū)的市的立法機關(guān)不享有立法解釋的權(quán)限;另一方面是由于“當制定的法律或做出的法律解釋能夠有效回應(yīng)社會現(xiàn)實需求時,,法律就能促進社會的發(fā)展,;當制定的法律或做出的法律解釋不能有效地反映與回應(yīng)社會現(xiàn)實需求時,則會引起法律與社會之間的緊張或疏離狀態(tài),,因而阻礙社會發(fā)展”[24],。完善設(shè)區(qū)的市的地方立法程序并提升其立法質(zhì)量,須臾離不開立法意識和技術(shù)手段的增強,。立法意識和技術(shù)手段的增強,,又內(nèi)在地規(guī)范了地方立法權(quán)力的科學運行,并且能夠保證立法內(nèi)容的公正與合理,。從一定意義上說,,前者提供了規(guī)范的指示,,后者提供了權(quán)力運行的標準,這不僅僅只是一種簡單的立法程序,,而且是一種地方立法完整的過程控制,,嚴格的程序規(guī)定本身就具有很強的技術(shù)性。作為科學立法,、民主立法主線的立法技術(shù),,貫穿設(shè)區(qū)的市的地方立法過程始終,立法技術(shù)手段的優(yōu)劣狀況,,直接關(guān)系到地方性法規(guī)的文本質(zhì)量和實踐效果,。地方立法技術(shù)在維護國家法制統(tǒng)一方面的作用,主要體現(xiàn)在如下四個方面:(1)通過法律結(jié)構(gòu)安排,、法律語言文字表述與全國性立法保持一致,;(2)通過規(guī)范性語詞的使用與全國性立法保持一致;(3)通過專業(yè)術(shù)語的定義和概念的使用與全國性立法保持一致,;(4)通過立法清理技術(shù)及時消除地方立法與上位法相沖突的部分,,使地方立法在內(nèi)容上與全國性立法保持一致[25]。實事求是地說,,設(shè)區(qū)的市的地方立法在技術(shù)性規(guī)范上,,不僅客觀條件不夠成熟,而且在思想觀念上也重視不夠,。地方立法必須強化技術(shù)手段在立法中的實際應(yīng)用,,以增強設(shè)區(qū)的市的地方法規(guī)的“管用性”和“可執(zhí)行性”。運用好的技術(shù)手段進行的地方立法,,一般都能夠獲得很好的執(zhí)法效果,。強化設(shè)區(qū)的市的立法過程的民主性,既包括地方立法運用專業(yè)和技術(shù)手段,,也包括動員社會公眾參與立法和監(jiān)督過程,。“法是反映社會所有參與者利益的一種妥協(xié)性質(zhì)的產(chǎn)物,,如果人們被允許參與決定,,他們就會覺得受到了比較公正的對待。賦予公眾立法動議權(quán)是公眾表達訴求的重要機制,,也是立法回應(yīng)民意的重要渠道,旨在建立社會對立法的認同感和責任感,,養(yǎng)成守法自覺,。”[26]對于設(shè)區(qū)的市的地方立法而言,,民主立法的形式亟待進一步拓展加寬,,社會公眾參與立法的程度亟待進一步提升,,科學立法、民主立法是其永恒的追求,。
(三)完善對設(shè)區(qū)市法規(guī)審查批準機制,。省、自治區(qū)人大常委會對設(shè)區(qū)的市的地方法規(guī)行使“審查批準權(quán)”,,是《憲法》賦予的一項合憲性監(jiān)督職權(quán),,目的是為了保證設(shè)區(qū)的市的地方立法質(zhì)量,通過審批程序保證設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)適當集中,,保證民族自治地方自治權(quán)的正當行使,。法規(guī)審查的主要內(nèi)容包括:(1)立法是否符合全面深化改革開放的要求;(2)立法是否存在“合法性”問題,;(3)立法是否存在與行政處罰法,、行政強制法和行政許可法相抵觸的情況。除此之外,,如果在法規(guī)審查中發(fā)現(xiàn)有與省政府行政規(guī)章相抵觸的,,省人大常委會必須嚴格按照法律規(guī)定和要求,向報送地方法規(guī)文本的立法單位提出明確的修改意見,。上級批準機關(guān)的“批準方式”主要有三種:第一種是“不予批準”,;第二種是以“附修改意見”的方式予以批準;第三種是審批機關(guān)通過與報送單位溝通并無異議,,批準機關(guān)通過“不附任何條件”予以批準,。《立法法》還將省級人大常委會對“合法性”的地方性法規(guī)的批準時間限定在4個月以內(nèi),,體現(xiàn)了《立法法》對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的高度重視和充分尊重,。由于設(shè)區(qū)的市都在有意識地擴展地方立法權(quán)限,同一省級行政區(qū)域范圍內(nèi)不同的立法主體之間,,經(jīng)常因為同一件立法事項出現(xiàn)規(guī)定不一致的情形,,不僅容易導(dǎo)致與不同立法主體之間的權(quán)益沖突,而且易于導(dǎo)致與上位法的權(quán)限沖突,,省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)予以審查,,可以及時糾正和有效避免“違權(quán)立法”造成的實質(zhì)性危害,實現(xiàn)維護公民基本權(quán)利和維護法制統(tǒng)一的目的,。我國還有較多的地方法規(guī)屬于“授權(quán)立法”的情況,,解決“授權(quán)主體與被授權(quán)主體都比較混亂”問題的有效辦法,就是要把授權(quán)立法納入“批準制度”范圍,,進一步完善“授權(quán)立法”制度,,“授權(quán)決定”對立法的目的、立法內(nèi)容,、立法期限,、立法范圍和立法條件做出明確規(guī)定,;國家立法機關(guān)和上位法立法機關(guān)要加強對授權(quán)立法的監(jiān)督。鑒于授權(quán)立法屬于上級國家機關(guān)把本應(yīng)屬于自己立法職權(quán)范圍內(nèi)的立法活動,,讓渡抑或授權(quán)給下級國家機關(guān)行使立法權(quán),,為了實現(xiàn)監(jiān)督有效而不至于發(fā)生空轉(zhuǎn),可以考慮建立“授權(quán)立法”事前監(jiān)督制度,,將授權(quán)立法納入“事前監(jiān)督”的范圍,,“批準權(quán)”就屬于事前監(jiān)督權(quán)。設(shè)區(qū)的市的地方法規(guī)一經(jīng)批準,,實質(zhì)上就具有“批準機關(guān)”的法律效力,。凡屬經(jīng)過省、自治區(qū)人大常委會批準的法規(guī),,原制定機關(guān)如果要進行修改抑或廢除,,仍然需要按照報批程序規(guī)定報請批準,制定機關(guān)不能自作主張隨意修改抑或廢除,,否則同樣屬于“越權(quán)立法”的違法行為,。既然批準的性質(zhì)實質(zhì)上是行使立法監(jiān)督權(quán),那么它與“立法備案”制度在事實上就沒有本質(zhì)性的區(qū)別,。歸納起來說,,完善對設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查批準制度,需要進一步完善批準程序規(guī)定,,完善批準制度的適用范圍,,明確批準法規(guī)的效力等級,建立必要的立法溝通機制,。設(shè)區(qū)的市的地方立法質(zhì)量的高低和優(yōu)劣,,履行嚴格地“審查批準”是提升立法質(zhì)量一個極為重要的環(huán)節(jié)。把握好“立法審議關(guān)”,,就是嚴把法規(guī)“出口關(guān)”,,其本質(zhì)就是提升“立法質(zhì)量關(guān)”。有少數(shù)市一級的人大常委會,,對地方性法規(guī)審議環(huán)節(jié)不夠重視,,主要體現(xiàn)為常委們不習慣開展立法調(diào)研活動,對送審的“法規(guī)草案”是否符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況,?是否屬于老百姓普遍關(guān)注的“地方事務(wù)”,?基本上提不出具體而明確的意見。多數(shù)人是在憑自己的主觀經(jīng)驗做即席發(fā)言,,少數(shù)人屬于察言觀色,、見風使舵發(fā)表附和性意見,致使本應(yīng)暢所欲言的法規(guī)審議程序,,淪為規(guī)規(guī)矩矩地“走過場”,。必須高度重視設(shè)區(qū)的市的立法審議工作,扎實推進社會公眾參與立法的合力,,充分利用現(xiàn)有的“微信公眾號”等媒介,,盡量多的收集來自方方面面的立法意見和立法建議。為了避免法規(guī)“三審制”流于形式,、走過場,,原則上必須做到對法規(guī)草案“逐章、逐條宣讀審議”,。在條件許可的情況下,,應(yīng)當盡早把需要審議的“法規(guī)草案”送達到常委會成員的手里,以扎實提高“法規(guī)草案”審議的效率和效益,。建議“將批準與備案適用的范圍作適當調(diào)整,,批準的適用范圍包括:民族自治地方(包括自治區(qū)、自治州,、自治縣)人大制定的自治條例和單行條例,、根據(jù)授權(quán)決議或決定制定的授權(quán)法規(guī);備案制度適用的范圍是除法律和經(jīng)批準法規(guī)以外的其他法規(guī)性文件,,包括行政法規(guī),、部門規(guī)章、地方性法規(guī),、地方政府規(guī)章,,以期建立比較完善、合理的立法督制度,�,!�[27]
(四)健全設(shè)區(qū)市地方立法規(guī)范體系評估機制。設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)范體系,,可以說是“設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)運行的內(nèi)部質(zhì)量控制體系,,具體要求是立法權(quán)限、立法選擇,、立法內(nèi)容,、立法程序、立法體例,、立法語言,、立法銜接等各個立法環(huán)節(jié)科學規(guī)范,符合統(tǒng)一的立法標準,,以保證立法工作如同現(xiàn)代化的生產(chǎn)線一樣,,在生產(chǎn)流程和生產(chǎn)標準的銜接配合之下,確保立法產(chǎn)品的規(guī)范統(tǒng)一,�,!�[28]所有設(shè)區(qū)的市的地方立法原則上都應(yīng)當進行評估,,因為立法評估通常是進行地方立法重大修改和完善的前提,各級地方人大常委會也越來越重視立法后的評估工作,。但由于地方立法評估制度化和規(guī)范化不夠完善,,大部分設(shè)區(qū)市每年僅評估1—3部地方立法,且在評估程序,、評估方法和評估標準上存在一定的差異,,致使評估質(zhì)量參差不齊。當下設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)范體系評估,,主要有執(zhí)政黨對設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)范體系的評估,,因為設(shè)區(qū)的市的立法在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進行;上級國家機關(guān)對設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)范體系的評估,;社會主體參與的評估,,主要有人民政協(xié)的評估、專家學者的學術(shù)評估,、其他社會主體的意見和建議,。設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)范體系評估的基本原則是:(1)合憲性原則;(2)合法性原則,;(3)合理性原則,;(4)客觀性原則。除了這些基本原則之外,,對設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)范體系的科學評估,,還需要堅持公開性、專業(yè)性和參與性等具體原則,。設(shè)區(qū)的市的地方立法的規(guī)范化,,主要包括立法選擇、立法內(nèi)容,、立法程序,、立法技術(shù)、立法語言以及立法后完善程序的規(guī)范化,。設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)范化體系的評估標準,,也必須按照上述所列項目逐一進行科學設(shè)計。從立法實踐上看主要包括:(1)立法選擇規(guī)范化評估標準,,包括公開征集立法項目制度的完善性,,立法項目論證的充分性。(2)立法內(nèi)容規(guī)范化評估標準,,包括立法符合價值合法性,,立法與上位法的銜接性,立法的協(xié)調(diào)性,立法的可操作性,,立法的可持續(xù)發(fā)展性以及與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)性,。(3)立法程序規(guī)范化的評價標準,主要包括立法程序的合法性,,立法程序的合理性以及立法程序的統(tǒng)一性,。(4)立法技術(shù)規(guī)范化的評價標準,主要包括立法名稱統(tǒng)一規(guī)范,,立法體例與結(jié)構(gòu)規(guī)范嚴謹,立法語言簡潔,、嚴謹,、準確、科學和統(tǒng)一,。(5)立法后續(xù)程序規(guī)范化評估標準,,主要包括法律解釋規(guī)范化,立法后續(xù)評估啟動程序規(guī)范化,,立法總體評價規(guī)范化,。如果說“立法程序”是立法者內(nèi)在的“自己為自己立法”;那么,,“立法監(jiān)督”就是提升立法質(zhì)量極為重要的外在環(huán)節(jié),。省、自治區(qū)人大常委會嚴把“審議關(guān)”和“批準權(quán)”,,就是從整體上對設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)范體系的一次綜合性評估,。所有設(shè)區(qū)的市的地方立法都需要經(jīng)歷備案程序,備案審查制度是保障法制統(tǒng)一,,法律規(guī)范之間不發(fā)生沖突的一種行之有效的審查制度和評估機制,。它是在設(shè)區(qū)的市的地方立法體系內(nèi)部設(shè)立的一種審查模式,是從維護法律效力體系的角度展開審查評估,,帶有監(jiān)督性質(zhì)的“同意權(quán)”因素,,完全不同于司法審查的“消極性”審查模式,必須強化地方立法的備案審查制度,。
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