中國國際新聞傳媒網(wǎng)4月6日電 地方立法內(nèi)涵涵蓋地方法規(guī)名稱、地方立法歷史嬗變,，地方立法面臨的現(xiàn)實(shí)困境和立法重點(diǎn)。立法程序是指法定的立法機(jī)關(guān)在制定,、認(rèn)可,、修改、補(bǔ)充,、解釋,、廢止法律的過程中必須遵循的步驟與方法。地方立法的道德基礎(chǔ)是立法程序正義,，應(yīng)當(dāng)從突出特色上提升地方立法質(zhì)量,。立法程序是立法活動的制度設(shè)計,，必須規(guī)范完善地方立法起草程序，規(guī)范完善地方立法審議程序,，規(guī)范完善地方立法備案審查程序,，制定一部《地方立法程序法》正當(dāng)其時。地方性法規(guī)既具有同國家法律法規(guī)同樣的國家意志性,、行為規(guī)范性,、法律強(qiáng)制性三大屬性，也具有規(guī)范功能和社會功能兩大基本功能,，還具有與國家法律法規(guī)同樣的指引,、教育、評價,、預(yù)測和強(qiáng)制作用,。地方立法功能關(guān)涉到中央立法功能的實(shí)現(xiàn)。由中共河北省委政法委員會主管,、河北省政法職業(yè)學(xué)院,、河北省法學(xué)會主辦的中國中文核心期刊、CSSCI擴(kuò)展版來源期刊《河北法學(xué)》雜志,，在2021年第3期首篇“專論”欄目,，隆重推出宋才發(fā)《地方立法的基本程序及功能研究》論文�,！逗颖狈▽W(xué)》雜志主編馮兆蕙,，副主編蘇麗。
宋才發(fā)教授系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長,、二級教授,、中宏觀察家，湖北省有突出貢獻(xiàn)專家,、國務(wù)院政府特殊津貼專家,、國家民委首屆有突出貢獻(xiàn)專家，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”,，貴州民族大學(xué)特聘教授,、民族法學(xué)學(xué)科團(tuán)隊領(lǐng)銜人，博士生導(dǎo)師,。
地方立法的基本程序及功能研究
宋才發(fā)
一,、地方立法釋義及其基本內(nèi)含
地方法規(guī)名稱及地方立法的歷史嬗變。地方性法規(guī)名稱通常就是地方性法規(guī)題目的稱謂,，也是對地方性法規(guī)內(nèi)容的高度概括和凝練,。地方性法規(guī)名稱涉及立法的內(nèi)容、功能,、制度設(shè)計和立法邊界等,，是地方性法規(guī)文本的核心要素,。嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范而完備的地方性法規(guī)名稱,，必須做到結(jié)構(gòu)完整,、文字簡潔、內(nèi)涵準(zhǔn)確,。在2015年設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限確立之前,，并沒有形成地方立法較為完整、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹胺ㄒ?guī)名稱”理論,，相關(guān)法律也沒有對地方立法文件的名稱進(jìn)行規(guī)范的,、系統(tǒng)的規(guī)定。法規(guī)名稱作為地方性法規(guī)的重要組成部分,，對于該法規(guī)內(nèi)在的系統(tǒng)性、此法規(guī)與其他法規(guī)之間的協(xié)調(diào)具有極為重要的意義,。經(jīng)過對地方立法實(shí)踐的分析總結(jié),，筆者認(rèn)為地方立法的“法規(guī)層級”抑或“法規(guī)體例”，可以概括為“條例”“實(shí)施辦法”“規(guī)定”和“規(guī)則”四個基本類型,。（1）條例,。“條例”是依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對某一方面的具體事項,，做出比較全面,、系統(tǒng)性規(guī)定的地方性法規(guī)。（2）實(shí)施辦法,�,！皩�(shí)施辦法”是指地方立法機(jī)關(guān)依據(jù)某一法律規(guī)定制定的具體實(shí)施法規(guī)。為了在本區(qū)域范圍內(nèi)全面貫徹實(shí)施國家有關(guān)法律法規(guī),，可以結(jié)合本行政區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)際情況,，對該法律規(guī)定較為籠統(tǒng)、原則的內(nèi)容,，做出便于操作執(zhí)行的,、具體的、詳細(xì)的規(guī)定,。（3）規(guī)定,。“規(guī)定”是指結(jié)合本區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)際情況,，對某一方面的具體事項抑或某一方面的內(nèi)容,，做出局部抑或?qū)ｍ椧?guī)定的地方性法規(guī)。（4）規(guī)則,�,！耙�(guī)則”是指適用于規(guī)范地方人大及其常委會的程序性活動的地方性法規(guī)[1],。中國特色社會主義法治體系中的法治理論，來源于人民群眾生動的社會主義革命和社會主義建設(shè)實(shí)踐,，法治理論用于指導(dǎo)法治建設(shè)實(shí)踐并接受實(shí)踐的檢驗,。新時代豐富多彩的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐，引發(fā)了諸多意料不到的新情況,、新問題的發(fā)生,，迫切需要用法治理論對這些新情況、新問題做出科學(xué)的回應(yīng),。因而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對中國特色的社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中,，已經(jīng)發(fā)生和存在的法律現(xiàn)象、法治建設(shè)實(shí)踐做出科學(xué)闡釋和理論總結(jié),，尤其要把地方法治實(shí)踐的豐碩成果吸收到地方法規(guī)體系中來,，用以強(qiáng)化法治理論對法治實(shí)踐的引領(lǐng)力，促使地方立法實(shí)踐活動實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和常態(tài)化,；為中國特色社會主義法治理論拓展新的發(fā)展空間,，為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐提供法治保障。我國地方立法是國家法律體系的重要組成部分,，中央立法與地方立法之間的關(guān)系,，就如同“車之兩輪、鳥之兩翼”缺一不可的關(guān)系�,，F(xiàn)行的法律體系是一個由中央立法體系與地方立法體系共存,、互補(bǔ)的框架結(jié)構(gòu)體系。這里所論及的“地方立法”是相對于“中央立法”而言的,，指地方具有法定立法權(quán)限的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方人民政府,，結(jié)合本行政區(qū)域范圍內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要，依據(jù)其擔(dān)負(fù)的法定職責(zé)和程序規(guī)定,，并且依照憲法,、立法法和法律規(guī)定，自行制定,、修改和廢止地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動,。1999年憲法修正案把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）,，確立了“依法治國方略”的憲法地位,。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）,，第72條,、第75條賦予地方人大及其常委會地方立法權(quán)[2]。至此地方立法功能所依據(jù)的憲法和法律基礎(chǔ)得以健全,，立法實(shí)踐活動逐漸實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和常態(tài)化,。自1978年黨的十一屆三中全會至今的這段歷史時期,，是我國立法工作實(shí)現(xiàn)全面繁榮發(fā)展的時期，學(xué)術(shù)理論界對于地方立法程序問題的研究愈來愈深刻,，地方立法工作按照現(xiàn)有的程序規(guī)定進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作,，從而使地方立法活動更加合理、更加民主,、更加科學(xué),。
地方立法工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境和重點(diǎn)。地方立法與上位法之間的某些隔閡,、地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間的立法權(quán)限等問題,，長期以來一直困擾和阻礙著地方立法的實(shí)踐進(jìn)程。盡管2015年新修正的《立法法》,，對這些問題做出了較為明確的規(guī)定,，但是地方立法機(jī)關(guān)在立法實(shí)踐中，仍然覺得很難準(zhǔn)確把握,。譬如,，“有的應(yīng)由人大制定法規(guī)的事項，如勞動就業(yè),、社會保障等，卻由政府制定了規(guī)章,；有的應(yīng)由政府制定規(guī)章的事項,，如城市限制養(yǎng)犬、禁放煙花爆竹等,，卻由人大制定了法規(guī),。目前在一些地方，既存在著政府規(guī)章超越調(diào)整權(quán)限的問題,，也存在著地方性法規(guī)擴(kuò)大調(diào)整范圍的問題,。”[3]另外,，地方立法與國家法的行政處罰法,、行政許可法和行政強(qiáng)制法之間，事實(shí)上也存在著沖突和關(guān)系緊張的問題,。法律法規(guī)之間一旦發(fā)生在規(guī)定上不一致或彼此沖突問題,，勢必導(dǎo)致地方基層政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)無所適從�,！盁o法準(zhǔn)確把握法律的適用尺度,，處理不當(dāng)很容易造成法律適用不公、減損法律權(quán)威性,、司法公信力下降等諸多問題,，嚴(yán)重影響我國的地方法治建設(shè)推進(jìn),。”[4]因此,，2015年最高立法機(jī)關(guān)在修改《立法法》的時候強(qiáng)調(diào),，授權(quán)立法事先要明確授權(quán)目的、事項,、范圍,、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)必須遵循的原則，尤其要在立法規(guī)范上突出和體現(xiàn)“針對性”和“可執(zhí)行性”,。地方立法面臨的現(xiàn)實(shí)困境已不再是制度性根源,，主要是由于國家進(jìn)入新時代之后，社會主要矛盾發(fā)生了極為深刻的變化,，人民群眾對美好生活的向往和訴求不斷攀升,，地方立法還沒有跟上社會快速發(fā)展的節(jié)拍。其困境突出表現(xiàn)在如下三個方面：（1）仍然繼續(xù)有效的,、原有的地方法規(guī)和政府規(guī)章,，適應(yīng)不了新時代社會主要矛盾的重大轉(zhuǎn)變，立法滿足不了人們對美好幸福生活的期盼和追求,。（2）近年來地方立法工作落后于“全面推進(jìn)依法治國”“全面深化改革開放”“全建成小康社會”和“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)際需要,，立法滿足不了經(jīng)濟(jì)社會快速、有序,、穩(wěn)健發(fā)展的需要,。（3）地方立法仍然存在著“面子工程”“政績工程”“供領(lǐng)導(dǎo)觀賞工程”等弊端，事實(shí)上阻礙了地方立法質(zhì)量的提升,，不同程度的存在“為立法而立法”“照抄照搬上位法”“重復(fù)立法”[5]等實(shí)際問題,。為了保證單一制國家立法的法制統(tǒng)一，《立法法》列舉了11項只能由全國人大及其常委會制定法律的具體事項,�,！读⒎ǚā返�73條明確規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項,；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項�,！�[6]隨著2020年“脫貧收官”與“鄉(xiāng)村振興”的相互對接,，地方立法工作的重點(diǎn)要圍繞如何“完善要素市場化配置”、“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”進(jìn)行立法,；要圍繞如何有效推進(jìn)“鄉(xiāng)村治理”和“鄉(xiāng)村振興”任務(wù)的落實(shí)進(jìn)行立法,；民族自治地方還要就新時代如何“推進(jìn)西部大開發(fā)形成新發(fā)展格局”以及“國內(nèi)循環(huán)為主體、推進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展新格局”進(jìn)行立法。地方立法工作要從觀念到行動上,，克服以往立法“宜粗不宜細(xì)”等抽象模糊的套路,，著力提升地方立法的明確性，強(qiáng)化地方法規(guī)和政府規(guī)章的可操作性和可執(zhí)行性,。檢驗地方立法質(zhì)量優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn),，就是看地方立法能否關(guān)照當(dāng)?shù)厝罕姷那猩砝孀非螅芊窕貞?yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的立法需求,，能否解決當(dāng)?shù)亍袄习傩铡标P(guān)注的熱點(diǎn)和民生焦點(diǎn)問題,，能否在不與國家法律法規(guī)和上位法相抵觸的情況下，在保證所立法規(guī)“實(shí)效”“管用”的同時,，對國家立法和上位法的“短板”“漏洞”進(jìn)行必要的修補(bǔ),。
立法程序是地方立法必不可少的步驟。從概念和定義上說,，“立法程序是指法定的立法機(jī)關(guān)在制定,、認(rèn)可、修改,、補(bǔ)充,、解釋、廢止法律的過程中必須遵循的步驟與方法,。地方立法是指省,、自治區(qū)、直轄市,、較大的市和設(shè)區(qū)的市的人大及人民政府在制定,、認(rèn)可、修改,、補(bǔ)充、解釋,、廢止地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過程中必須遵循的步驟與方法,。”[7]程序控權(quán)是一種保護(hù)權(quán)利的有效模式,，從地方立法草案確立那一刻開始,，立法程序就承擔(dān)著嚴(yán)格“限權(quán)”“控權(quán)”的角色。即是說凡無法定權(quán)限者絕對不可提出立法草案,；凡超越立法權(quán)限抑或違背權(quán)力宗旨的立法草案絕對不得上會討論,；凡不按照法定程序進(jìn)行的立法草案絕對不可以草率通過。設(shè)區(qū)的市以上的地方人大和地方政府,，在立法的時候必須高度重視立法程序的實(shí)際運(yùn)用,，因為程序規(guī)范是保證實(shí)體正確的基本前提。我國至今還沒有創(chuàng)設(shè)一部完整的《程序法》（尤其是《行政程序法》），建設(shè)法治國家應(yīng)當(dāng)重視《程序法》的基本功能,，需要盡快創(chuàng)建一套較為系統(tǒng),、規(guī)范、使用的地方立法程序法體系,。從一定意義上說,，立“程序”就是立“規(guī)矩”，沒有規(guī)矩不成方圓,。怎么可能指望在一個沒有“規(guī)矩”地方,，能夠立出適合并且有利于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的好法規(guī)呢？我國的縣級人大及其常委會是最基層地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),，也是最接地氣的,、具有承上啟下作用的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。盡管縣級人大常委會是個“沒有立法權(quán)”的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),，但是并不等于縣級人大及其常委會就沒有參與立法的必要性,，憲法和相關(guān)法律賦予的職權(quán)和職責(zé)，決定了縣級人大及其常委會在依法治國中的重要地位和作用,�,？h級人大同全國人大以及省、市人大一樣,，通常在每年的年初舉行一次全體會議,，目的是對本縣管轄范圍內(nèi)的重大事項做出決定抑或決議�,？h級人大最主要的立法活動,，是參與到所在地的省、較大的市和設(shè)區(qū)市的立法工作當(dāng)中去,，以利于達(dá)成基層與國家立法意見的統(tǒng)一,。縣級人大參與地方立法作為一種制度上的“調(diào)和”機(jī)制,，不失為選民負(fù)責(zé),、反映民眾聲音，是當(dāng)下縣級人大立法處于“兩難境地”的一種理性選擇,。我國幅員遼闊,、情況千差萬別，同屬于縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的“民族自治縣”,，《民族區(qū)域自治法》就賦予了自治縣人民代表大會的立法權(quán),。縣級人大實(shí)質(zhì)上擔(dān)負(fù)著雙重職責(zé)：既擔(dān)負(fù)著法律賦予的民族自治立法權(quán)的職責(zé),，又擔(dān)負(fù)著組織民眾參與立法活動的職責(zé),，因而嚴(yán)格依據(jù)立法程序開展自治縣地方立法活動，就顯得比一般具有立法權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)更為重要和迫切。立法程序是地方立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)必不可少的行為方式和實(shí)施步驟,，各級地方立法機(jī)關(guān)的立法工作者在地方立法實(shí)踐中,，需要依據(jù)立法基本程序的嚴(yán)格規(guī)定和制度安排，確定自己應(yīng)當(dāng)首先做什么,？其次要做什么,？最后再做什么？務(wù)必在次序上和步驟上不折不扣地按照程序規(guī)定進(jìn)行,。盡管我國還沒有制定出臺一部規(guī)范的《立法程序法》,，但是隨著“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”基本國策的實(shí)施,，從中央到地方所有的立法實(shí)踐活動,，諸如立法議案的提出、審議,、表決等立法基本程序,，無一例外地進(jìn)入了制度化、法律化,、規(guī)范化和常態(tài)化狀態(tài),。隨著鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的快速推進(jìn)，“改革創(chuàng)新”與“法治先行”之間的矛盾越來越突出,，越來越多的地方“開發(fā)區(qū)”“試驗區(qū)”,，被國家立法機(jī)關(guān)賦予“先行先試”的試點(diǎn)任務(wù)，為國家全局性改革提供立法經(jīng)驗,，迫切需要立法引領(lǐng)推動和同步規(guī)范進(jìn)行,。
地方立法的道德基礎(chǔ)是立法程序正義。立法程序是保障地方立法機(jī)關(guān)整個立法活動“合法正義”的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，是保障地方立法機(jī)關(guān)制定出人民群眾滿意的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的道德基礎(chǔ),。之所以說程序正義是地方立法的道德基礎(chǔ)，就因為程序正義是國家意志和國家意識形態(tài)的根基,，它能夠限制和排除立法活動中的“恣意因素”并協(xié)調(diào)利益沖突,，有利于增強(qiáng)地方立法的透明度和社會公信度。中國社會主義初級階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際狀況,，決定了公平正義和程序正義仍然不能夠滿足人們的意愿，但是中國從來沒有疏忽,、停頓抑或放棄對公平正義和程序正義的努力,，每隔一段時間就能發(fā)現(xiàn)我國的公平正義和程序正義又向前邁出了一大步。要實(shí)現(xiàn)地方立法程序正義,，當(dāng)下還必須從如下五個方面狠下功夫：（1）抓好選題環(huán)節(jié),。確定選題標(biāo)志著立法工作的正式啟動，選題質(zhì)量優(yōu)劣直接關(guān)系到地方性法規(guī)質(zhì)量的高低�,！霸诹⒎ㄟx題的制度建設(shè)上要圍繞立法選題編制管理,、立法源的擴(kuò)大、立項項目之間評估與競爭機(jī)制等內(nèi)容來展開,�,！�[8]確立立法選題要在前期立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，注重回應(yīng)本區(qū)域范圍內(nèi)群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題,，既要考慮到社會各界的關(guān)注程度,，又要緊密結(jié)合地方工作大局，從有利于解決當(dāng)下民眾最關(guān)切的實(shí)際問題入手,。（2）把握草擬環(huán)節(jié),。在地方法規(guī)草案的草擬階段，一定要考慮到草擬主體的多樣化,，引入必要的競爭機(jī)制和第三方評估機(jī)制,，關(guān)注并參考國內(nèi)外可供借鑒的立法經(jīng)驗，結(jié)合本行政區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)踐創(chuàng)新成果,，做到“人無我有,、人有我優(yōu)”。地方立法草案必須與國家法律法規(guī)和政策規(guī)定相一致,，并注意與相關(guān)的“法律法規(guī)位階”相銜接,。（3）管控審查環(huán)節(jié)。合法性審查程序是地方立法的法定程序之一,，必須把公眾參與,、專家論證、合法性審查,、集體討論決定和風(fēng)險評估等立法程序要素落到實(shí)處,，有針對性地提出風(fēng)險防范措施和化解處置預(yù)案。（4）細(xì)化審議環(huán)節(jié),。審議地方立法草案的目的,，是為了保證所立法規(guī)的嚴(yán)密性、科學(xué)性和可操作性,，以利于地方性法規(guī)或政府規(guī)章的有效實(shí)施并提高執(zhí)行率,。在立法草案審議的整個過程中，要注意協(xié)調(diào)好決策者的超前思維與法治相對滯后的關(guān)系,，協(xié)調(diào)好當(dāng)前矛盾焦點(diǎn)與法律規(guī)范的引領(lǐng)關(guān)系等,。（5）簡化公布環(huán)節(jié)。法規(guī)公布是地方立法程序的“最后一道關(guān)口”,，要按照立法審批工作重心下移的總體要求,，做好“關(guān)口前移”“簡化程序”和“即時公布”工作,。所謂“簡化程序”說到底就是要在保證法規(guī)質(zhì)量的前提下，上級批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和地方政府立法決策人,，對那些審議意見趨于一致,、基本無重大異議，抑或立法機(jī)構(gòu)基本沒有人提出新的意見的立法草案,，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“特事特辦”的原則在會議結(jié)束時當(dāng)場簽發(fā),；或經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)的地方立法文本，應(yīng)當(dāng)即時在本行政區(qū)域范圍內(nèi)的報紙和網(wǎng)站上予以公布,，不必再走層層報批的繁瑣程序[9],。
地方立法應(yīng)當(dāng)從突出特色上提升質(zhì)量。進(jìn)入中國特色社會主義新時代之后,，地方立法面臨的任務(wù)越來越重,、要求也越來越高，再加上地方立法與中央立法相比較,，本身就存在著諸多難于克服的立法缺陷和制度“短板”,。立法理論來源于立法實(shí)踐，由于立法者在立法過程中受到時間,、地域,、實(shí)踐諸多方面因素的制約，他們沒有辦法預(yù)見和窮盡所有的可能和變化,。中國幅員遼闊,、民族眾多、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r千差萬變,，在多數(shù)情況下“法律是有短板的”,，沒有辦法做到有效解決所有的社會矛盾與社會問題。完成了一個立法階段的立法任務(wù),，并不等于因之就實(shí)現(xiàn)了這個階段的法治,。無論中央立法實(shí)踐還是地方立法實(shí)踐，只要還存在領(lǐng)導(dǎo)“腦袋一熱”搞“大躍進(jìn)”式的盲目立法和倉促立法情況,，都不會有一個好的結(jié)果,，必然要消蝕人們對法律的崇敬和信仰，減弱和喪失法律本身的權(quán)威性,�,！傲⒘挤ā笔堑胤搅⒎ㄓ篮愕恼n題，必須充分發(fā)揚(yáng)“工匠精神”,，走“突出地方特色”的“精細(xì)化”立法之路,。要扎實(shí)提高地方立法質(zhì)量，千萬不能搞立法上的“拿來主義”“形式主義”和“任性主義”,，也不能搞“為立法而立法”那一套,；千萬不能把新時代的立法變成“睡美人”“稻草人”，所立的法規(guī)不能成為好看而不中用的“花瓶”和擺設(shè),。地方立法一定要堅持問題導(dǎo)向,、體現(xiàn)地方意識、突出地方特色,、解決地方實(shí)際問題,；必須在信守標(biāo)準(zhǔn)上形成特色，在堅持特色上凸顯亮點(diǎn),，做到立法求真求實(shí),、反映規(guī)律、體現(xiàn)民意,、呼應(yīng)民聲,，使所立的地方性法規(guī)在實(shí)踐中真正管用和有效�,！案鞯鼐哂懈骶咛厣摹胤叫灾R’,，特色構(gòu)成了一個地方的獨(dú)特資源和獨(dú)有優(yōu)勢，多層次的立法體系離不開地方的立法實(shí)踐,。堅持和體現(xiàn)地方特色立法,，有利于解決國家和省級層面暫時無法解決或不宜解決的問題，有利于豐富和實(shí)踐中國特色的社會主義法治體系,�,！�[10]特色能體現(xiàn)出地方立法的制度創(chuàng)新和立法者的實(shí)際水平，是衡量地方立法質(zhì)量高低的一個重要標(biāo)準(zhǔn),，更是檢驗地方立法機(jī)關(guān)能力強(qiáng)弱的試金石,，一個地方立法的特色就構(gòu)成了一個地方的法治品牌�,？偨Y(jié)以往地方立法的成功經(jīng)驗,，通常的情況就是“有特色”的地方立法，大多具有顯著的“地方性”和“差別性”特點(diǎn),。
二,、地方立法的基本程序
立法程序是立法活動的制度設(shè)計。從立法方法論和邏輯規(guī)定上看,，立法程序通常是指立法機(jī)關(guān)在制定,、修改和廢止規(guī)范性法律文件的過程中，必須嚴(yán)格遵循的法定步驟和法定程序,。任何一項正義的立法實(shí)踐活動,，須臾離不開實(shí)體的程序規(guī)定。立法實(shí)踐活動一旦離開程序規(guī)定,，必將陷入無法施展拳腳的境地,，即使通過強(qiáng)權(quán)措施將其拖入立法進(jìn)程,，那么，這樣的立法也將失去其本真性和存在的價值,。因而“地方立法程序完善與否直接關(guān)系到地方立法工作的效率和地方性法規(guī)的質(zhì)量,。”[11]“地方立法程序可以從不同的角度,、按不同的標(biāo)準(zhǔn)加以分類,。按照行使地方立法權(quán)主體的不同，可以將其分為人民代表大會的立法程序和人民代表大會常務(wù)委員會的立法程序,，其中人民代表大會的立法程序又可以進(jìn)一步分為省級人民代表大會的立法程序和省級人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民代表大會的立法程序,；人民代表大會常務(wù)委員會的立法程序也可以進(jìn)一步分為省級人民代表大會常務(wù)委員會的立法程序和省級人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會常務(wù)委員會的立法程序。按直接行使立法權(quán)與為行使立法權(quán)提供服務(wù)的不同,，可以將其分為行使立法權(quán)的程序與立法的工作程序,。”[12]從法學(xué)理論上看,，立法程序泛指具有立法權(quán)的國家和地方立法機(jī)關(guān),，為創(chuàng)制規(guī)范性法律文件而設(shè)立和遵循的制度化過程，是限制立法者恣意進(jìn)而實(shí)現(xiàn)程序正義的一種制度設(shè)計,，它凸顯了立法程序的制度本色和程序理念,。中國特色社會主義新時代立法程序的價值體系，由立法正義,、立法效率和立法秩序三大基本要素構(gòu)成,，始終遵循“正義優(yōu)先、兼顧效率和秩序”[13]的價值取向,。在這里“立法正義”奠定了立法程序合法的道德基礎(chǔ),，是新時代立法程序追求的核心價值�,！傲⒎ㄐ省辟x予立法程序的經(jīng)濟(jì)性內(nèi)涵,，是新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的助推器；“立法秩序”注入了立法程序的制度化理念,，為新時代立法行為運(yùn)作的有序化,、規(guī)范化創(chuàng)造了條件。凡屬理性,、合法,、正義的立法程序，起碼要具有“民主性”和“公開性”兩個基本屬性,。（1）“民主性”是體現(xiàn)立法民意代表性的根本原則,。立法程序在本質(zhì)上是一種“通過多數(shù)表決方式做出民主決策”的制度安排，無論是國家立法活動還是地方立法活動，只有依據(jù)“尊重多數(shù)人意見的制度安排”,，嚴(yán)格按照制度化,、規(guī)范化的程序規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作，才能把體現(xiàn)民意的民主性真正落到實(shí)處,。然而在我國社會主義民主發(fā)展史上,，確有真理掌握在“少數(shù)人手里”的時候和情況。譬如,，為奪取新民主主義革命的勝利，把自己的身家性命置之度外的陳少敏,，在黨的八屆十二中全會上就始終“不同意開除劉少奇出黨”,，她的意見在當(dāng)時就屬于“極少數(shù)個人意見”[14]。我國立法程序規(guī)定“保護(hù)少數(shù)人權(quán)利”,，“‘尊重少數(shù)’意味著討論時少數(shù)派應(yīng)有自由表達(dá)意見的權(quán)利,，其言論,、觀點(diǎn)應(yīng)受到重視并記錄在卷,，以供參考和選擇,；意味著表決時應(yīng)做到兩面俱呈，即對法案贊成或反對的兩個方面,，分別表決出法案的通過與否,；意味著取決于贊成與反對的人數(shù)相對比的結(jié)果，而不能僅以一方贊成而定音,；意味著少數(shù)所享有的憲法和法律所保障的公民權(quán)利,，不能被多數(shù)所剝奪,�,！�[15]盡管由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的多方面原因，“尊重少數(shù)”原則在立法實(shí)踐中往往流于形式,。這也恰好說明立法程序制度的功能畢竟是有限的,、不完善的,，始終不渝地堅持,、發(fā)展和完善立法程序是十分必要的,。（2）“公開性”是體現(xiàn)公民行使立法知情權(quán)的客觀要求,。立法程序的公開性是立法者對選民負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)，要求包括立法提案,、質(zhì)詢,、討論,、審議和表決這些基本程序,，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過新聞媒體及時對外傳播,。除了涉及國防,、外交之類不能公開的重大立法事項之外，一般立法會議和法院的審判活動應(yīng)當(dāng)公開舉行，“除允許公眾自由參加旁聽外,，逐步實(shí)行電視和廣播對審判活動的現(xiàn)場直播，允許新聞機(jī)構(gòu)以對法律自負(fù)其責(zé)的態(tài)度如實(shí)報道” [16]等。立法機(jī)關(guān)有義務(wù)為廣大選民提供充分的咨詢,，凡代表發(fā)言,、表決等資訊均應(yīng)公開,，以供選民監(jiān)督代表的履職活動,。
規(guī)范完善地方立法起草程序,。這里所論及的“立法起草是指相關(guān)法律在提交有權(quán)機(jī)關(guān)審議和表決之前,，按照相關(guān)規(guī)定形成文字的過程。對于地方立法來說,，立法起草是其基礎(chǔ)和前提,，對于立法質(zhì)量有著非常關(guān)鍵的影響�,！�[17]《立法法》第54條規(guī)定,，提出法案的主體“提出法律案,，應(yīng)當(dāng)同時提出法律草案文本及其說明,，并提供必要的參閱資料,。”[18]《立法法》第77條還規(guī)定：“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿�,！� [19]依據(jù)現(xiàn)行《立法法》規(guī)定,，省,、自治區(qū)、直轄市,、較大的市和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常委會,，是負(fù)責(zé)法規(guī)草案起草的法定主體,。在法規(guī)草案起草的過程中，通常由地方人大專門委員會的工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)起草任務(wù)。由于地方人大及其常委會是作為民意代表組成的權(quán)力機(jī)構(gòu),，起草法規(guī)草案任務(wù)的艱辛和繁重,，加之相關(guān)人員很難達(dá)到立法的專業(yè)水準(zhǔn)，因而“多數(shù)地方立法起草的工作事實(shí)上被授權(quán)給相關(guān)領(lǐng)域的政府職能部門完成,�,！诜蓻]有明確將政府職能部門排除在地方立法主體之外的情況下，地方立法起草的工作很自然地主要由政府職能部門完成,，從而使其成了當(dāng)前地方立法起草最主要的主體,。”[20]政府部門不可避免地從其自身利益出發(fā),，在立法時或多或少地挾帶進(jìn)正在實(shí)施的行政規(guī)章抑或政策性文件,。“職能部門利益法律化在立法起草中的主要表現(xiàn),，是各種利用法律擴(kuò)大部門權(quán)力或獲取各種形式部門利益現(xiàn)象的存在,�,！�[21]為此，地方人大及其常委會力圖改變這種由“地方政府職能部門”作為法規(guī)草案起草主體的狀況,，逐漸把法規(guī)草案的起草工作委托給“非地方政府職能部門”的相關(guān)專家學(xué)者來完成,，如委托給高等院校的法學(xué)教授、科研機(jī)構(gòu)的法學(xué)研究工作者抑或?qū)Ｂ毬蓭煹壬鐣䦂F(tuán)體成員等,。譬如,，寧夏回族自治區(qū)吳忠市人大常委會將《吳忠市鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理條例》（暫定名）的制定列入2019年度立法計劃，2019年3月29日吳忠市自然資源局按照《吳忠市人民政府辦公室關(guān)于<吳忠市鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理條例>立法起草工作方案的通知》要求負(fù)責(zé)起草工作,。為確�,！稐l例征求意見稿》的質(zhì)量和起草工作的順利進(jìn)行，成立了由吳忠市各相關(guān)部門,、事業(yè)單位及各縣市自然資源局等單位組成的“立法領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”,，負(fù)責(zé)制定起草工作方案、收集整理相關(guān)法律法規(guī),、開展立法調(diào)研,、撰寫立法調(diào)研報告、起草立法說明,、制定《條例征求意見稿》文本,、整理檔案資料等工作并研究解決立法工作中的重大問題。同時聘請當(dāng)?shù)刂蓭熓聞?wù)所律師,、法律專家共同參與《條例征求意見稿》的起草工作,。經(jīng)過多方調(diào)研論證之后，最終將該條例確定為《吳忠市村莊規(guī)劃條例》,。
規(guī)范完善地方立法審議程序,。在包括民族自治地方立法在內(nèi)的整個地方立法程序當(dāng)中，立法審議程序是至關(guān)重要的一道程序,，地方立法機(jī)構(gòu)必須把公眾參與,、專家論證,、風(fēng)險評估,、合法性審查、集體討論決定落實(shí)到位,，抓準(zhǔn),、抓穩(wěn)、抓實(shí),，一抓到底,、抓出成效。在地方經(jīng)濟(jì),、社會,、文化發(fā)展和社會治理實(shí)踐中,，地方政府既是決策者、發(fā)起者,、組織者和領(lǐng)導(dǎo)者,，又是關(guān)鍵責(zé)任主體和“第一責(zé)任人”。地方政府立法是“地方立法”體系中極為重要的組成部分,，立法質(zhì)量的好壞對地方經(jīng)濟(jì),、社會、文化發(fā)展和社會治理任務(wù)的順利完成,，具有無與倫比的重要作用和意義,，因而這里著重就如何完善地方政府立法審議程序展開討論，窺一斑而知全豹,。具有地方立法權(quán)的省,、自治區(qū)、直轄市以及較大的市和設(shè)區(qū)的市的人民政府在審議政府立法草案的時候,，應(yīng)當(dāng)妥善處理好如下三個主要關(guān)系：（1）立法決策的超前思維與法規(guī)的相對滯后關(guān)系,。地方立法必須考慮到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要與中央決策部署保持一致，在立法討論和立法審議過程中,，要學(xué)會運(yùn)用法治思維,、法治方式，思考,、對待,、研究和處置立法中出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問題，尤其要善于把黨中央,、國務(wù)院的決策部署轉(zhuǎn)化成為地方法規(guī)和政府規(guī)章,，把當(dāng)?shù)卣闹饕ぷ魍ㄟ^立法形式轉(zhuǎn)化成為人民意志，以地方法規(guī)和政府規(guī)章的法律文件表現(xiàn)出來,，盡量縮短超前思維與法規(guī)滯后之間的矛盾與實(shí)際距離,。（2）矛盾焦點(diǎn)的調(diào)解與法規(guī)的引領(lǐng)關(guān)系。地方政府在審議政府立法草案的時候,，一定要兼顧到具有各種利益關(guān)系的實(shí)際部門之間的矛盾與糾紛,，重視在立法協(xié)調(diào)過程中暴露出來各種利益紛爭及其解決機(jī)制，找出各方都能夠接受的平衡點(diǎn),，充分發(fā)揮法律規(guī)范在引領(lǐng)和推動中的規(guī)范作用,。對于需要地方政府決定的事權(quán)，地方立法機(jī)構(gòu)要協(xié)同政府善于決策,、敢于作為,。既不能回避矛盾抑或避重就輕，也不能指望通過制定一部地方性法規(guī)或政府規(guī)章,，就能解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所有的現(xiàn)實(shí)問題,。實(shí)際上任何一部地方性法規(guī)只能解決某一方面問題,，其他問題需要通過制定其他地方性法規(guī)去解決，也可以通過制定配套制度的方式予以補(bǔ)充完善,。（3）研究重大決策同做重大決定的關(guān)系,。為了體現(xiàn)政府研究重大決策與做重大決定的職能與作用相統(tǒng)一，地方政府在審議政府立法草案的時候,，政府領(lǐng)導(dǎo)可以就法制辦呈送的立法草案批示,，通過政府辦公廳抑或辦公室廣泛征求意見，包括召集政府法律顧問,、有關(guān)專家學(xué)者,、法律事務(wù)部門的權(quán)威共同商討論證。對于少數(shù)難于協(xié)調(diào)一致的重大問題,，應(yīng)當(dāng)將公眾意見,、專家論證意見等匯集成冊，連同立法草案一并提交政府常務(wù)會議審議,，以保證和提高政府常務(wù)會議決策的效率[22],。
規(guī)范完善地方立法備案審查程序。“權(quán)限”與“程序”是規(guī)范地方立法活動全過程,，尤其是規(guī)范立法監(jiān)督程序的兩個核心概念,。與此相適應(yīng)的“立法備案審查程序”，就是通過制度建設(shè)途徑,，規(guī)范“審查的對象,、審查的機(jī)關(guān)和審查的程序”[23]�,！稇椃ā返�62條和第67條規(guī)定,，我國的“備案審查權(quán)”屬于全國人大及其常委會[24]。這里有一個需要特別提示和明晰的問題,，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）并不是憲法性法律,，《監(jiān)督法》第28條已經(jīng)明確規(guī)定：“行政法規(guī)、地方性法規(guī),、自治條例和單行條例,、規(guī)章的備案、審查和撤銷,，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理,�,！�[25]即是說有關(guān)地方立法備案審查的“憲法性法律”是《立法法》,，其“備案審查”的權(quán)限，僅限定于各位階“立法”以外的其他規(guī)范性文件,�,！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第30條規(guī)定：“要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序,，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個新水平，……健全法規(guī),、規(guī)章,、規(guī)范性文件備案審查制度�,！�[26]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：要“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè),，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序,，完善公眾參與政府立法機(jī)制,。重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草�,！�[27]這兩個《若干重大問題的決定》為把立法備案審查程序,，確立為我國新時代“進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督”指明了方向。法學(xué)理論界通常所說的“立法備案審查的權(quán)限設(shè)定”,，就是指各位階的立法備案審查權(quán)由誰來行使的問題,。依據(jù)《憲法》《立法法》的規(guī)定及“顯性授權(quán)”和“隱性授權(quán)”規(guī)制，我國當(dāng)下設(shè)立了如下幾項“立法備案審查權(quán)”：（1）法律的備案審查權(quán),；（2）行政法規(guī)的備案審查權(quán),；（3）地方性法規(guī)的備案審查權(quán)，該項“備案審查權(quán)”又可以具體地細(xì)分為省級人大制定的地方性法規(guī)的備案審查權(quán),，省級人大常委會,、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)的備案審查權(quán),；（4）民族自治地方自治條例,、單行條例的備案審查權(quán)，該項“備案審查權(quán)”又可以具體地細(xì)分為自治區(qū)制定的自治條例,、單行條例的備案審查權(quán),，自治州、自治縣制定的自治條例,、單行條例的備案審查權(quán),；（5）國家各部委制定的部門規(guī)章的備案審查權(quán)；（6）地方政府制定的政府規(guī)章的備案審查權(quán),，該項“備案審查權(quán)”又可以具體地細(xì)分為省級政府制定的地方政府規(guī)章的備案審查權(quán),，設(shè)區(qū)的市、自治州的政府制定的地方政府規(guī)章的備案審查權(quán),。我國現(xiàn)行“立法備案審查”依據(jù)《立法法》的規(guī)定,，設(shè)立了如下幾項“立法備案審查程序”：（1）法律的備案審查程序；（2）行政法規(guī)、地方性法規(guī),、自治條例和單行條例的備案審查程序,；（3）部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的備案審查程序,。
制定一部《地方立法程序法》正當(dāng)其時,。1978年憲法和1982年憲法在撥亂反正、正本清源,，基本恢復(fù)和沿襲1954年憲法的基礎(chǔ)上,，艱難地推動著國家立法向規(guī)范化和程序化的方向發(fā)展。1982年通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和1989年通過的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》,，又促使國家立法在立法程序化方面向前邁出了一大步,。進(jìn)入中國特色社會主義新時代之后，黨的十九大報告明確提出要“推進(jìn)科學(xué)立法,、民主立法,、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展,、保障善治,。”[28]全面建成小康社會,、全面深化改革開放,、全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家治國理政大方針的確立,，則進(jìn)一步為國家立法和地方立法程序化構(gòu)建鋪平了道路,。在2020年“脫貧收官”“全面建成小康社會”與“鄉(xiāng)村振興”實(shí)現(xiàn)對接的歷史交匯點(diǎn)上，中共中央,、國務(wù)院又適時發(fā)布“關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制”,、“關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局”、“關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”三個重要“指導(dǎo)意見”[29],，為國家創(chuàng)設(shè)《地方立法程序法》提供了穩(wěn)健的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),。總之,，筆者認(rèn)為我國已具備了創(chuàng)設(shè)《地方立法程序法》的必要性和可行性,，制定一部《地方立法程序法》的主客觀條件已經(jīng)成熟。擬制定的《地方立法程序法》,，起碼應(yīng)當(dāng)包括三個方面的程序內(nèi)容：（1）確立立法程序法的權(quán)限和管轄范圍,。省、自治區(qū)的人民代表大會及其常委會,，包括特別行政區(qū),、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自治州和所有設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常委會，分別是行使地方立法權(quán)的各級主體機(jī)關(guān),。立法管轄與立法主體的關(guān)系是密不可分的,，立法管轄就是要在立法程序法當(dāng)中,，明確規(guī)定地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限和立法范圍,。省、自治區(qū)的人民代表大會及其常委會除了行使自身的地方立法權(quán)之外,，還要依法對地方制定的行政法規(guī)實(shí)施監(jiān)督權(quán)和審批權(quán),。譬如，省級人民政府有權(quán)制定和修改屬于全省性的行政法規(guī),，并且依法對下級政府制定的法規(guī)行使批準(zhǔn)權(quán)和撤銷權(quán),；地級市人民政府有權(quán)制定和修改本地區(qū)域性的行政法規(guī)，并且依法對下級政府制定的法規(guī)性文件行使批準(zhǔn)權(quán)和撤銷權(quán),；縣級人民政府負(fù)責(zé)制定和修改本縣的行政規(guī)范性文件,。（2）確立立法程序法的調(diào)整的對象和基本原則。立法程序法的調(diào)整對象不僅包括調(diào)整法律的制定,，而且包括調(diào)整縣級以上各級政府行政法規(guī)的制定,，縣級以下政府規(guī)范性文件、鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)規(guī)民約以及機(jī)關(guān)團(tuán)體等內(nèi)部規(guī)章制度的制定不包括在內(nèi),。盡管法律的制定與行政法規(guī)的制定同屬于立法范疇,，但是二者無論從立法權(quán)限、管轄范圍,，還是從法律法規(guī)效力哪方面看,，二者終究屬于不同的法律規(guī)范。因而立法程序法必須針對制定法律和制定行政法規(guī)的類型進(jìn)行分類,，規(guī)定其不同的立法程序,。立法程序法所秉持的基本原則，是在完善法律的立法程序的同時,，把重點(diǎn)放置在對行政法規(guī)立法程序的制定方面,。（3）確立法律和行政法規(guī)的立法程序。鑒于同級法律與同級行政法規(guī)的內(nèi)容,、效力和制定機(jī)關(guān)各不相同,，因而立法程序法對于“法律的具體制定程序”與“行政法規(guī)的具體制定程序”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)有別。譬如,，立法程序法有關(guān)法律的制定程序,，就必須包括立法議案的提出，立法議案的審查與列入立法議程,，立法議案的討論,，立法議案的修改，立法議案的通過和新法律的頒布實(shí)施等六個具體程序步驟。與此相適應(yīng)的有關(guān)行政法規(guī)的制定程序,，必須包括編制行政法規(guī)立法規(guī)劃,，行政法規(guī)草案的起草，行政法規(guī)草案的協(xié)商,、協(xié)調(diào)與修改,，行政法規(guī)草案的審查、審議和批準(zhǔn),，新行政法規(guī)的公布和備案等五個具體程序步驟,。
三、地方立法的基本功能
地方立法應(yīng)當(dāng)具備“規(guī)范”和“社會”兩大功能,。從法的本質(zhì)視角看,，“地方性法規(guī)具有同國家法律法規(guī)同樣的國家意志性、行為規(guī)范性,、法律強(qiáng)制性三大屬性,，也具有與國家法律法規(guī)同樣的指引、教育,、評價,、預(yù)測和強(qiáng)制作用�,！�[30]國家法律賦予地方立法的權(quán)限范圍,，決定了地方法規(guī)的屬性、特征和功能作用的范圍,。依據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定,，地方立法能夠調(diào)整的事項和作用范圍，主要集中在如下三個領(lǐng)域：（1）為促使和確保國家法律法規(guī)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)得到全面有效的貫徹實(shí)施,，需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況做出具體規(guī)定的事項,；（2）原本就屬于本行政區(qū)域范圍內(nèi)的地方性事務(wù)，需要制定地方性法規(guī)抑或政府規(guī)章予以貫徹實(shí)施的具體事項,；（3）有些立法事項盡管是中央立法范圍內(nèi)的事項,，但是由于尚未立法且不屬于“全國人大及其常委會專屬立法權(quán)”的范圍。現(xiàn)行《立法法》第13條規(guī)定,，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展需要,，就行政管理等領(lǐng)域特定事項授權(quán)在部分地方，“暫時調(diào)整或者暫時停止部分規(guī)定”[31],。因而有些設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會,，便依據(jù)這個規(guī)定擅自增加地方人大及其常委會“可以對地方性法規(guī)進(jìn)行暫時調(diào)整或暫時停止適用”[32]的條款。其實(shí)《立法法》所闡釋的“暫時調(diào)整或暫時停止適用”的原意并不是這個意思,，應(yīng)當(dāng)把它理解為在一定時間,、一定地域范圍內(nèi),，對原有規(guī)定的法規(guī)內(nèi)容的適用條件和情形進(jìn)行修改抑或補(bǔ)充�,！读⒎ǚā返倪@個規(guī)定,，盡管從形式上賦予了地方立法機(jī)構(gòu)一項特有權(quán)利，但是如果地方立法機(jī)構(gòu)濫用這項權(quán)利,，勢必傷害地方性法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性,，不利于國家法治現(xiàn)代化的全面推進(jìn)。再從立法授權(quán)的視角看,，“這主要是針對全國人大及其常委會授權(quán)其他主體暫時調(diào)整或者暫時停止法律適用而設(shè)定的,，主要是對授權(quán)行為的制約,，而不是對人大自行暫時調(diào)整法律適用的限制,。”[33]這也即是說,，地方人大實(shí)質(zhì)上無權(quán)自行暫時停止,、懸置地方性法規(guī)的適用。地方性法規(guī)的作用和價值,，體現(xiàn)在除了具有法的功能之外,，還有對法律法規(guī)的配套細(xì)化、補(bǔ)充完善和先行首創(chuàng)等功能作用,。按照地方立法的實(shí)際效用來劃分,，地方立法的基本功能可細(xì)分為“規(guī)范功能”和“社會功能”兩大類。即是說,，地方立法既具有作為調(diào)整規(guī)范所應(yīng)具有的規(guī)范功能,，同時還需要具有相應(yīng)的社會功能。最后從法的目的性視角看,，這兩種功能之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是“手段”與“目的”的關(guān)系,，即“地方立法通過作為手段的規(guī)范功能，來達(dá)到和實(shí)現(xiàn)作為目的的社會功能”[34],。下面筆者將集中有限篇幅,，分別討論地方立法的“規(guī)范功能”和“社會功能”。
第一,，地方立法的“規(guī)范功能”,。立法的普遍實(shí)施性和實(shí)踐的功效性，是一件合格的地方性法規(guī)的基本功能和基本屬性,。地方立法的“規(guī)范功能”主要體現(xiàn)在如下三個方面：（1）地方立法具有“立法變通”功能,。《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū),、自治州,、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán),，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán),，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律,、政策�,！�[35]第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼�,、�?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例,�,！�[36]即是說《憲法》賦予民族自治地方政府，既可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律和政策,，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣�,、�?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定自治條例和單行條例，但不得與憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及個別專門性規(guī)定相沖突,�,！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《民族區(qū)域自治法》）第20條規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定,、命令和指示,，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”[37],。2020年新修改的《立法法》依據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，從立法上突破了原來“變通執(zhí)行”必須經(jīng)過相關(guān)國家機(jī)關(guān)事前批準(zhǔn)才行的規(guī)定,，改為民族自治地方做出“變通執(zhí)行”的唯一依據(jù),，就是“依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)”進(jìn)行。（2）地方立法具有“漏洞補(bǔ)充”功能,。在過去相當(dāng)長的時期內(nèi),，我國立法基本秉持“宜粗不宜細(xì)”的立法精神進(jìn)行，對不少現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的實(shí)際問題和棘手問題,，往往只做出一般“原則性規(guī)定”,，屬于具有可操作性的“硬杠杠”規(guī)定較少，其結(jié)局就是法律實(shí)施效果大打折扣,。這些立法遺留問題統(tǒng)統(tǒng)留待國務(wù)院制定“實(shí)施細(xì)則”,，抑或仰賴相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)、地方立法機(jī)關(guān)制定具體的“實(shí)施辦法”去解決,。隨著“依法治國,，建設(shè)社會主義法治國家”基本國策的實(shí)施，地方立法機(jī)關(guān)從關(guān)注民生和鄉(xiāng)村振興的實(shí)際出發(fā),，抓住當(dāng)?shù)厣鐣钪屑毙杞鉀Q的重要問題,，不失時機(jī)地制定出一些地方性法規(guī)或政府規(guī)章,，有效地彌補(bǔ)了基本法律的漏洞和不足之處，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會進(jìn)步創(chuàng)造了良好的社會法律環(huán)境,，充分顯現(xiàn)了地方立法對國家基本法律漏洞及時補(bǔ)充的規(guī)范功能,。（3）地方立法具有法制統(tǒng)一融合功能。隨著“全面建成小康社會”“全面完成脫貧攻堅任務(wù)”以及實(shí)施鄉(xiāng)村振興步伐的加快,，即使在同一個具體的地域范圍內(nèi),，其地方特點(diǎn)也不是始終如一的，各種利益矛盾,、各種利害關(guān)系沖突,，呈現(xiàn)出變化、延續(xù)和發(fā)展的態(tài)勢,。地方立法機(jī)關(guān)在這種情況下的立法功能,，具有在本地條件許可和法律適用的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)統(tǒng)一融合各種利益分歧,，在綜合平衡的原則下形成較為統(tǒng)一的地方利益訴求,，避免社會突發(fā)性事件的發(fā)生,，維護(hù)本地和諧統(tǒng)一,、繁榮穩(wěn)定的局面，彰顯“國家法治統(tǒng)一”“地方法制統(tǒng)一”的融合治理功能,。
第二,，地方立法的“社會功能”。地方立法一味地重復(fù)“上位法”的規(guī)定,，沒有務(wù)實(shí)性的,、切實(shí)管用的條款規(guī)定，抑或缺失結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況的立法導(dǎo)向和規(guī)范要求,，這樣的地方立法是不符合新時代要求的,。地方立法是國家立法的必要延伸和有效補(bǔ)充，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分,，是地方人民代表大會及其常委會行使地方國家權(quán)力的一種不可或缺的重要形式,。“補(bǔ)充性”是地方性法規(guī)體現(xiàn)立法“特色”的關(guān)鍵屬性,。地方立法的社會功能主要體現(xiàn)在如下四個方面：（1）促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)文明建設(shè),。地方立法最大的促進(jìn)功能就是為本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航，尤其是在2020年底完成了“全面建成小康社會”“全部脫貧摘帽”的任務(wù)之后,，地方立法功能面臨的現(xiàn)實(shí)任務(wù),，就是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快發(fā)展，引導(dǎo)剛剛走出困境的貧困群體盡快走上共同致富的道路,。要通過地方經(jīng)濟(jì)立法優(yōu)化農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，調(diào)整和引導(dǎo)社會投資服務(wù)方向,，形成有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場要素資源配置體系，制定各種規(guī)范鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、市場秩序井然的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,，為優(yōu)化地方投資環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法治環(huán)境提供法治保障。（2）推進(jìn)地方政治文明發(fā)展,。地方立法的另一個重大的社會促進(jìn)功能,，就是服務(wù)于鄉(xiāng)村基層社會政治文明建設(shè)的需要，服務(wù)于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興有序推進(jìn)的需要,，為鄉(xiāng)村推進(jìn)社會主義政治文明,、精神文明和法治文明建設(shè)保駕護(hù)航。（3）保障法律和行政法規(guī)的有效實(shí)施,。地方立法是整個國家法律體系的重要組成部分,，地方立法的突出任務(wù)是要根據(jù)本地實(shí)際情況，制定細(xì)化國家法律,、行政法規(guī)在本地落地生根的“實(shí)施細(xì)則”“實(shí)施辦法”,；依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，在國家“預(yù)留的立法范圍和空間內(nèi)”行使“變通權(quán)”,。地方立法必須旗幟鮮明地反對“地方保護(hù)主義”,，立法不但不能與中央法律和上位法相抵觸，而且還必須在服務(wù)功能方面發(fā)揮應(yīng)有優(yōu)勢,，保障憲法,、中央法律、國家行政法規(guī)和政府部門規(guī)章在本地區(qū)貫徹落實(shí),，自覺地?fù)?dān)負(fù)起保障憲法,、法律和行政法規(guī)在本地區(qū)有效實(shí)施的責(zé)任。（4）保障地方自治的合理實(shí)現(xiàn),�,！读⒎ǚā返�73條規(guī)定：地方立法可以就“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”[38]做出規(guī)定。我國有155個民族自治地方,，保障民族自治和區(qū)域自治的立法自主權(quán),，主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是關(guān)于一般地方立法的自治，另一個是特殊地方立法的自治,，這兩者在“自治權(quán)”的范圍和效力上是有本質(zhì)性區(qū)別的,。民族自治地方立法在不與中央法律、法規(guī)相抵觸的前提下,，可以以法定的形式和法定的程序調(diào)整本地區(qū)的社會關(guān)系,，依據(jù)中央法律、行政法規(guī)以及自治區(qū)制定的地方法規(guī)解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題,；可以依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《立法法》的規(guī)定和授權(quán),，就本地區(qū)的實(shí)際問題“獨(dú)立自主”地制定解決問題的地方法規(guī),；還可以在堅持抑或兼顧“法制統(tǒng)一”的前提下自主立法，在法的體系,、形式,、淵源諸多方面，依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況自主地形成自己的立法風(fēng)格,。
地方立法功能關(guān)涉到中央立法功能的實(shí)現(xiàn),。
中央立法機(jī)關(guān)和中央政府通過制定法律、行政法規(guī)和政府規(guī)章,，為全國各地政治,、經(jīng)濟(jì)、文化和社會全面發(fā)展進(jìn)步,，提供立法指引和法律支撐,。為了發(fā)揮好中央立法和地方立法兩個方面的積極性，《立法法》賦予全國所有設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán),。地方立法需要發(fā)揮好與中央立法共存互補(bǔ)的作用,，在涉及到本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體問題上，地方立法要制定相應(yīng)的,、符合本地實(shí)際的實(shí)施細(xì)則,、單行條例等多層次的地方性法規(guī)，地方立法功能的實(shí)現(xiàn),，應(yīng)當(dāng)而且必須有利于促進(jìn)中央立法功能的實(shí)現(xiàn),。然而由于地方立法過去事實(shí)上存在著法制不夠統(tǒng)一、個別地方立法處于無序狀態(tài),，極大地挫傷了地方政治文明社會功能的發(fā)揮；地方立法存在的立法沖突,、立法技術(shù)低下,、越權(quán)立法、重復(fù)立法,、違憲立法等問題,，在事實(shí)上延緩和阻礙了地方立法的實(shí)際進(jìn)程，也阻礙了人們知法,、守法規(guī)范功能的發(fā)揮,。譬如，從越權(quán)立法的本質(zhì)上看,，越權(quán)立法是指地方立法機(jī)關(guān)超越“法律賦予”的立法權(quán)限,，抑或超越“授權(quán)立法”的權(quán)限制定行政法規(guī)的行為。從越權(quán)立法的類型上看,，主要有形式越權(quán),、內(nèi)容越權(quán)和時限越權(quán)三種類型,。再以“重復(fù)立法”為例展開論證。重復(fù)立法是指地方立法機(jī)關(guān)對中央立法和上位法的不必要重復(fù),，這樣做不僅浪費(fèi)了寶貴的立法資源,，而且損害了上位法的權(quán)威，使得該項立法失去其存在的應(yīng)有價值,。這里需要特別指出的是在地方立法實(shí)踐中,，“有一些重復(fù)實(shí)屬必要，如對上位法的立法目的,、立法原則以及法律規(guī)則中前提條件的重復(fù),。”[39]盡管《憲法》第2條,、《立法法》第5條和第36條都對公眾參與立法活動,，從不同角度和不同層次做出了規(guī)定，但終究由于地方立法條件的限制,，致使公眾參與制度不健全,，參與程序操作性不強(qiáng)，參與的范圍不明確,，信息公開制度和聽證制度不完善,，參與立法的渠道和形式不暢等問題的發(fā)生�,！肮妳⑴c權(quán)”是一項正在發(fā)展完善中的“新型民主權(quán)利”,，現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定并不表明它已經(jīng)科學(xué)完備了。為此,，就要構(gòu)建科學(xué)合理的地方立法體系,，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，充分實(shí)現(xiàn)地方立法功能的發(fā)揮,，助力中央立法功能的全面實(shí)現(xiàn),。要進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法公眾參與的范圍，增強(qiáng)公眾參與機(jī)制的可操作性,，完善地方立法信息公開制度和聽證制度,，樹立合法程序在地方立法實(shí)踐中的突出地位，促使地方立法更加民主化,、公正化和科學(xué)化,。針對地方立法監(jiān)督體制機(jī)制軟弱無力的現(xiàn)實(shí)問題，要通過地方立法機(jī)關(guān)的自律機(jī)制發(fā)揮作用,，自覺防范和杜絕立法中的越權(quán)和違法行為,；通過立法案報請批準(zhǔn)制度的監(jiān)督方式，消除地方性法規(guī)與國家法律之間、地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間的矛盾沖突,；通過授權(quán)或設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對地方立法實(shí)施監(jiān)督,，尤其是加強(qiáng)對地方立法予以事前糾正和事后審查的方式，規(guī)范和解決地方立法中存在的各種不規(guī)范的程序和實(shí)體問題,。地方立法的基本功能包括三個方面的內(nèi)容：一是地方立法對社會關(guān)系和社會活動產(chǎn)生的外部效用,；二是地方立法對其本身的效用和效應(yīng)；三是補(bǔ)充中央立法不足,，采取“先行先試”的途徑或方式為中央立法積累經(jīng)驗,。從應(yīng)然和實(shí)然的視角探討地方立法的實(shí)踐過程，不難發(fā)現(xiàn)對地方立法功能的研究具有極為重要的意義,，它是指導(dǎo),、改進(jìn)和完善地方立法的重要思維，必須依法保證地方立法功能的充分發(fā)揮,。立法后的評估工作是全面推進(jìn)“依法治國,，建設(shè)社會主義法治國家”重要舉措，各級地方人大常委會和地方政府越來越重視和關(guān)注立法后的評估工作,。我國地方立法尚未形成全國統(tǒng)一的,、常態(tài)化的評估啟動程序，盡管部分地方已經(jīng)制定出臺《立法后評估工作辦法》,，但是多數(shù)地方規(guī)定的“評估辦法”較為原則,，普遍存在“臨時起意”和“運(yùn)動式”評估現(xiàn)象[40]。評估啟動程序缺乏規(guī)范化,，必將導(dǎo)致急需“改,、廢、立”的立法得不到及時有效地評估,。只有依法制定適合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化,、科學(xué)化評估辦法，才能有效顯現(xiàn)地方立法良法善治精神,。
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