《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，使得改革開(kāi)放后的中國(guó)鄉(xiāng)村再次迎來(lái)大發(fā)展的新契機(jī),。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代,，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興法治化,，是對(duì)過(guò)去鄉(xiāng)村發(fā)展布局和鄉(xiāng)村發(fā)展思路的反思與超越,，是在對(duì)鄉(xiāng)村歷史的和現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理與深刻剖析之后得出的科學(xué)認(rèn)知。鄉(xiāng)村振興的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種歷史性復(fù)振,，民族要復(fù)興,，鄉(xiāng)村必振興。村民主體地位是鄉(xiāng)村振興的立足點(diǎn),，村民自治是維系鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定器,，大國(guó)工匠型人才是鄉(xiāng)村振興的支柱，治理有效是鄉(xiāng)村振興的根本保障,。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興面臨的新問(wèn)題主要有三個(gè)：一是村民委員會(huì)的職能與基層政府的職能發(fā)生混淆,，二是鄉(xiāng)政村治的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)行政性超強(qiáng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，三是影響鄉(xiāng)村振興效果的制度安排和體制機(jī)制,。需要構(gòu)建新型黨組織,、鄉(xiāng)政府與村委會(huì)關(guān)系體系,，構(gòu)建三治融合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建理性的鄉(xiāng)村協(xié)商治理體系,。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的路徑為：健全村民自治的農(nóng)民主體地位,，創(chuàng)新新鄉(xiāng)賢群體鄉(xiāng)村治理體系，筑牢社會(huì)保障民生安全網(wǎng)體系,，清單制度助推鄉(xiāng)村治理法治化,，鑄造新型文明鄉(xiāng)風(fēng)輔助鄉(xiāng)村振興。由貴州民族大學(xué)主管主辦的“中國(guó)人文社會(huì)科學(xué)綜合評(píng)價(jià)AMI”擴(kuò)展期刊,、全國(guó)高校優(yōu)秀社科期刊,、中國(guó)人文社會(huì)科學(xué)核心期刊、中國(guó)民族類核心期刊《貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,，2021年第1期發(fā)表宋才發(fā)教授《鄉(xiāng)村振興法治化的基本內(nèi)涵及路徑選擇》論文,。《貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)》主編王林、執(zhí)行主編楊正萬(wàn),，副主編陳剛,，本文由副主編陳剛?cè)呜?zé)任編輯。

宋才發(fā)教授系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長(zhǎng),、二級(jí)教授,，湖北省有突出貢獻(xiàn)專家、國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家,、國(guó)家民委首屆有突出貢獻(xiàn)專家,，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學(xué)特聘教授,、民族法學(xué)學(xué)科團(tuán)隊(duì)領(lǐng)銜人,，博士生導(dǎo)師。

鄉(xiāng)村振興法治化的基本內(nèi)涵及路徑選擇（中篇）

宋才發(fā)

二,、鄉(xiāng)村振興面臨的問(wèn)題及鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建

（一）鄉(xiāng)村治理面臨的新問(wèn)題,、新挑戰(zhàn)

第一，村民委員會(huì)的職能與基層政府的職能發(fā)生混淆,�,！白灾巍笔寝r(nóng)村基層社會(huì)治理的基本目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仰賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,、社會(huì)組織和農(nóng)民群眾的協(xié)同治理,。2018年修正的《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育,、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,，實(shí)行民主選舉、民主決策,、民主管理,、民主監(jiān)督,。”“村民委員會(huì)向村民會(huì)議,、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,。”即是說(shuō),，村民委員會(huì)是我國(guó)最基層的“群眾性自治組織”,，不是任何形式和意義上的“基層政府”或“基層政權(quán)”。體制是決定政府公共服務(wù)質(zhì)量,、農(nóng)村優(yōu)先安排戰(zhàn)略落地的前提條件,，當(dāng)下農(nóng)村基層治理最突出的問(wèn)題在于體制不順，行政功能系統(tǒng)發(fā)生紊亂,。一方面,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多急功近利謀求“政績(jī)”，真正為農(nóng)民服務(wù)的觀念意識(shí)不強(qiáng),，服務(wù)功能較弱,；另一方面，村委會(huì)逐漸演變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu),，村民自治意識(shí)、自治功能淡化,，不能夠很好地為農(nóng)民提供服務(wù),。筆者在廣西柳州市三江侗族自治縣進(jìn)行鄉(xiāng)村“三治”調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于三江侗族自治縣存在著基層黨組織,、基層政府,、村兩委、農(nóng)民與社會(huì)組織等治理主體行為邊界不清晰的問(wèn)題,，致使治理主體之間權(quán)責(zé)不明,、責(zé)任不清，經(jīng)常發(fā)生相互扯皮的現(xiàn)象,。鄉(xiāng)政府實(shí)際上包攬了過(guò)多的鄉(xiāng)村發(fā)展和村治事務(wù),，致使村集體的民主管理能力下降、農(nóng)民主體地位被忽視,。許多公共項(xiàng)目多是由基層黨委和鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算,，村委會(huì)和農(nóng)民群眾很難參與到項(xiàng)目之中，致使農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)淡化,、義務(wù)意識(shí)收縮,。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“行政村”是國(guó)家最基層的組織單位,，代表行政村全體村民利益,、對(duì)外行使權(quán)力的村委會(huì),，其性質(zhì)如同城鎮(zhèn)的居民委員會(huì)一樣，是一個(gè)地地道道的群眾性自治組織,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)當(dāng),、也沒(méi)有任何法律依據(jù)，要求村委會(huì)額外承擔(dān)太多基層政府的行政職能,，村委會(huì)不應(yīng)當(dāng),、也沒(méi)有任何理由“變成基層政府的‘一條腿’�,！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)過(guò)度地行政干預(yù)和嚴(yán)厲控制,，造成村民委員會(huì)這個(gè)“村民當(dāng)家人”角色的缺失和自治組織角色的偏離。村民委員會(huì)也不適當(dāng)?shù)嘏c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)生混淆,，從根本上違背了“自我管理,、自我教育、自我服務(wù)”的基本職能,，異化成為一個(gè)行政化,、機(jī)關(guān)化的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致村委會(huì)干部對(duì)基層政府過(guò)多的依賴,。自《村民委員會(huì)組織法》正式實(shí)施后,，國(guó)家法律和權(quán)力機(jī)關(guān)從來(lái)就沒(méi)有認(rèn)可村級(jí)治理行政化�,！按寮�(jí)治理行政化”是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的絆腳石,，從來(lái)就不是什么“國(guó)家預(yù)設(shè)”的治理策略�,！按寮�(jí)治理行政化不符合《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治內(nèi)涵的規(guī)定,，背離了‘自治’的初衷，村級(jí)治理不能行政化,�,！睘榱私鉀Q當(dāng)下村委會(huì)普遍自主性不強(qiáng)、治理能力不足,、行政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依法厘清自己應(yīng)有的職責(zé)，果斷地減輕村委會(huì)不應(yīng)有的行政負(fù)擔(dān),，增強(qiáng)和激發(fā)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)生動(dòng)力,。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，需要依法明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,、人大,、政府與村民自治組織村民委員會(huì)之間，不是“命令與服從”的關(guān)系,，更不是“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”的關(guān)系,，只能是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系,，依法厘清村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

第二,，“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)行政性超強(qiáng)的發(fā)展態(tài)勢(shì),。在“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)前提下，村級(jí)治理存在著較為嚴(yán)重的封閉性,、排他性和行政性,，有些村級(jí)治理出現(xiàn)了“泛政治化”“泛公權(quán)化”現(xiàn)象。譬如,，村委會(huì)內(nèi)部發(fā)生的一些矛盾糾紛,，當(dāng)事人往往力求通過(guò)行政訴訟途徑尋求公法救濟(jì)。但是村委會(huì)既不是國(guó)家行政機(jī)關(guān),，也不行使行政權(quán)力,，不通過(guò)協(xié)商調(diào)解途徑紓解自治性質(zhì)的村委會(huì)內(nèi)部矛盾糾紛，而要通過(guò)行政訴訟途徑解決矛盾糾缺乏法律依據(jù),。在片面追求政績(jī)目標(biāo)和動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)下達(dá)的鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目，一般多采取“‘一年有勢(shì)頭,、兩年有看頭,、三年有突破’的大躍進(jìn)式創(chuàng)新，要求創(chuàng)新項(xiàng)目馬上見(jiàn)效,。為做出政績(jī),，地方政府常常熱衷于追求資源密集型的項(xiàng)目，這給基層政府,、村莊或社區(qū)帶來(lái)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致‘干部在干群眾在看’的奇怪現(xiàn)象,�,！迸c此同時(shí)，那些以有限資源實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)的項(xiàng)目,，特別受到地方政府青睞和歡迎,，久而久之就習(xí)慣性地成為鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新的主要形式,。這種受政績(jī)驅(qū)使的錯(cuò)誤做法很有市場(chǎng),，譬如,，后任領(lǐng)導(dǎo)以前任領(lǐng)導(dǎo)為“楷�,！�,，后一批領(lǐng)導(dǎo)以前一批領(lǐng)導(dǎo)的做法為“標(biāo)桿”,，使得鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新呈現(xiàn)短期化和碎片化狀態(tài),。這種“以犧牲社會(huì)內(nèi)生能力為代價(jià)的持續(xù)行政干預(yù),，導(dǎo)致基層治理體制固化,。諸如村民自治制度等此前有效的制度,，并未隨著鄉(xiāng)村要素稟賦結(jié)構(gòu)的升級(jí)而升級(jí),，進(jìn)而導(dǎo)致它在鄉(xiāng)村治理中愈來(lái)愈難以奏效。體制的固化帶來(lái)社會(huì)活力的下降,，社會(huì)越來(lái)越沉悶,，社會(huì)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新越來(lái)愈少，內(nèi)生發(fā)展的步伐越來(lái)越沉重,�,！弊罱K使鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生能力持續(xù)弱化，“使得‘政績(jī)驅(qū)動(dòng)行政創(chuàng)新—基層創(chuàng)新制度的扭曲—社會(huì)能力的弱化—繼續(xù)行政創(chuàng)新’的惡性循環(huán)得以生成和再生產(chǎn),�,！编l(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和把握規(guī)律的基礎(chǔ)上,，定位于農(nóng)民的主體地位不動(dòng)搖,、農(nóng)村的和諧和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)固發(fā)展。必須“重新思考鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系,、農(nóng)民與土地及村莊的關(guān)系以及代際變化等對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的影響,，農(nóng)業(yè)內(nèi)涵、功能與基礎(chǔ)性地位的重新界定,，農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化路徑,，村莊作為一種制度裝置的功能和演化。與落實(shí)鄉(xiāng)村振興中的工程化和項(xiàng)目化相比,，制度供給滯后成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約,。當(dāng)代鄉(xiāng)村問(wèn)題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)制度不平等的結(jié)果,�,！睘榇耍���(xí)近平強(qiáng)調(diào)“要圍繞農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,，加快補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展和民生短板,，讓億萬(wàn)農(nóng)民有更多實(shí)實(shí)在在的獲得感、幸福感,、安全感,，同時(shí)要形成可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持盡力而為,、量力而行,，不能提脫離實(shí)際的目標(biāo)，更不能搞形式主義和‘形象工程’,�,！薄耙�遵循鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、注重質(zhì)量,、從容建設(shè),，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干,，切忌貪大求快,、刮風(fēng)搞運(yùn)動(dòng)，防止走彎路,、翻燒餅,。”

第三,，影響鄉(xiāng)村振興效果的制度安排和體制機(jī)制,。由于運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的規(guī)制性工具缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃可操作性較差,，致使有些村委會(huì)干部權(quán)力無(wú)限膨脹擴(kuò)大,，有的村黨支部成員和村委會(huì)干部甚至蛻變成為黑惡勢(shì)力，變成了公然踐踏鄉(xiāng)村治理秩序的“村霸”,；致使村民有事不是主動(dòng)“找法律”“找政府”,，而是設(shè)法盡快“找關(guān)系”擺平，抑或不惜代價(jià),、不計(jì)成本無(wú)休止地“上訪”“鬧訪”,，“造成鄉(xiāng)村治理成本成倍上揚(yáng)，社會(huì)調(diào)控失去權(quán)威化的標(biāo)準(zhǔn),，既增加了基層政府的壓力,，也弱化了村級(jí)組織的治理權(quán)威�,！背霈F(xiàn)上述問(wèn)題的根本原因,，并不是由于地方立法機(jī)關(guān)和政府不作為所致，而是因?yàn)椤拔覈?guó)至今還沒(méi)有建立起鄉(xiāng)村治理工具選擇與評(píng)價(jià)的制度體系,，有關(guān)鄉(xiāng)村治理工具選擇與評(píng)價(jià)的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制更沒(méi)有形成,。”在村民自治制度的間接安排上,，具體政策實(shí)施和具體制度安排，無(wú)論鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村振興,，都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),；存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的農(nóng)民平等性權(quán)利缺失、公正性目標(biāo)約束,；即使是國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略,，在實(shí)際實(shí)施和具體執(zhí)行中，也缺乏對(duì)農(nóng)民現(xiàn)實(shí)訴求的關(guān)注。鄉(xiāng)村民眾與行政村,、基層政府之間,，平時(shí)看起來(lái)“相安無(wú)事”，這些問(wèn)題歸納起來(lái)為五個(gè)方面的難題：“一是鄉(xiāng)村的從屬地位,；二是農(nóng)民的城市權(quán)利被忽視,；三是鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失；四是現(xiàn)行農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng),；五是宅基地制度改革滯后阻礙村莊轉(zhuǎn)型,。”

（二）構(gòu)建新型黨組織,、鄉(xiāng)政府與村委會(huì)關(guān)系體系

基層黨組織,、鄉(xiāng)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系必須依法厘清。長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村工作中,，基層黨組織,、鄉(xiāng)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系一直沒(méi)有厘清和理順。這次《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十二條就明確規(guī)定了農(nóng)村黨組織,、鄉(xiāng)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系：“中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織,，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。村民委員會(huì),、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,，實(shí)行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì),，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督�,！钡谒氖�五條還規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化,、制度化建設(shè)，健全村民委員會(huì)民主決策機(jī)制和村務(wù)公開(kāi)制度,，增強(qiáng)村民自我管理,、自我教育、自我服務(wù),、自我監(jiān)督能力,。”“八二憲法”早就規(guī)定,，鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作,。農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立村民委員會(huì),，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性的自治組織,。依據(jù)“八二憲法”的這個(gè)規(guī)定，一個(gè)“鄉(xiāng)政村治”的權(quán)力運(yùn)作模式在中國(guó)大地誕生,。作為中國(guó)最基層,、最末端政權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，是廣袤鄉(xiāng)村所有權(quán)力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的掌控者,。譬如,，它依法直接組織和領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)干部選舉工作，協(xié)調(diào)完善鄉(xiāng)村農(nóng)民群眾自治體系,，指導(dǎo)和監(jiān)督村民委員會(huì)權(quán)力依法運(yùn)行,。鄉(xiāng)政府作為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的參與者、組織者和引領(lǐng)者,，義不容辭的承擔(dān)著整合和配置鄉(xiāng)村資源,、推進(jìn)鄉(xiāng)村穩(wěn)健發(fā)展的重要責(zé)任。尤其是通過(guò)行使政府公共資源配置的方式和途徑,，向轄區(qū)范圍內(nèi)的民眾分配權(quán)利,，把鄉(xiāng)村整合成為一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體。中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布后,，農(nóng)村為了配合全國(guó)不斷提速的“城鎮(zhèn)化建設(shè)”,，曾經(jīng)大規(guī)模地開(kāi)展鄉(xiāng)村“合村并居”，按照黨和政府的要求建設(shè)農(nóng)村“新型社區(qū)”,。近年來(lái)中央政府反哺鄉(xiāng)村力度逐年加大,，地方政府財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)投入力度增強(qiáng),，一時(shí)間“資本下鄉(xiāng)”和“項(xiàng)目進(jìn)村”成為國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要路徑,。為了加快農(nóng)村發(fā)展速度并配合“城鎮(zhèn)化建設(shè)”需要，村民委員會(huì)干部在爭(zhēng)取上級(jí)資金項(xiàng)目時(shí)各顯神通,。在這個(gè)鄉(xiāng)村治理曲折發(fā)展階段,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)調(diào)派生資源的同時(shí)也派生了自身的權(quán)力。它突出體現(xiàn)在政府不適當(dāng)?shù)馁Y源分配以及“項(xiàng)目捆綁”上,，政府不適當(dāng)?shù)鬲?dú)掌了所有項(xiàng)目運(yùn)作和資金使用的話語(yǔ)權(quán),。尤其是受當(dāng)時(shí)“亮點(diǎn)工程”效應(yīng)的影響和刺激，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不擇手段地集中各類來(lái)源資金打造“樣板村”,，“政績(jī)工程”“面子工程”和“豆腐渣工程”,，嚴(yán)重地沖擊了鄉(xiāng)村治理和民生建設(shè)。從總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的視角看,，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠彈性的土地政策和專項(xiàng)的財(cái)政資金,，鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)，推動(dòng)‘土地流轉(zhuǎn)’和‘農(nóng)民上樓’,。這些重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為和鄉(xiāng)村社會(huì)的治理樣態(tài)。”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村整合邏輯,，難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的自主長(zhǎng)期規(guī)劃,，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，也難以積極回應(yīng)鄉(xiāng)村需求,�,！� 進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，黨中央一直致力于并鼓勵(lì)和支持農(nóng)民群眾探索完善村民自治新路徑,�,！肮膭�(lì)村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委員會(huì)主任和村‘兩委’班子成員交叉任職，為增強(qiáng)‘自治能力’向貧困村,、軟弱渙散村,、集體經(jīng)濟(jì)空殼村派出第一書記，或從當(dāng)?shù)馗咝．厴I(yè)生,、農(nóng)民工,、退伍軍人和機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書記和從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)還建立了村干部報(bào)酬待遇和村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制,，保障村級(jí)民生服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的必要支出,。”地方黨委和政府,、村黨組織和村委會(huì),，要深刻領(lǐng)會(huì)黨中央鼓勵(lì)和支持農(nóng)民群眾大膽實(shí)踐、勇于探索的重大意義,，學(xué)會(huì)并善于用法治思維和法治方式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興,。具體地說(shuō)就是要“堅(jiān)持法治、不搞人治”,，推進(jìn)“法律進(jìn)村”,，支持鄉(xiāng)村制定和使用具有地方特色的鄉(xiāng)規(guī)民約；依法捍衛(wèi)和維護(hù)鄉(xiāng)村的法治權(quán)威,，黨員干部要以身示范,、農(nóng)民群眾要自覺(jué)守法，運(yùn)用法治手段和法治方式定紛止?fàn)�,，讓人民群眾在現(xiàn)實(shí)生活中感受到公平正義,。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要走好鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合之路。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決之前,，城鄉(xiāng)差別問(wèn)題仍然是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的突出表現(xiàn),。黨和政府實(shí)施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是主動(dòng)和致力于縮小城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略部署,�,！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的差距,，無(wú)法通過(guò)城市發(fā)展的減速、退步,、停滯在等候中縮短,，唯一的舉措只能是通過(guò)鄉(xiāng)村振興，建立城鄉(xiāng)一體化來(lái)拉近城鄉(xiāng)距離,，最終形成城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展的生態(tài)性結(jié)構(gòu),。鄉(xiāng)村振興不僅能夠建立豐富的物質(zhì)文明和精神文明，而且能夠消除城市與鄉(xiāng)村之間在地理位置上的隔閡,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)作為一個(gè)空間整體的發(fā)展,。隨著鄉(xiāng)村振興不斷縮減城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)同權(quán)同治逐步成為聯(lián)合體的一致行動(dòng),�,！彪S著城市經(jīng)濟(jì)地位與行政地位的不斷攀升，城市發(fā)展的空間和新興因素愈來(lái)愈多,，吸引著農(nóng)村各類資源和大批人才流向城市,，致使城鄉(xiāng)差別在一定范圍內(nèi)不是縮小了而是拉大了。因而黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題,，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重�,！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)村振興的直接參與者,，又是鄉(xiāng)村振興的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，無(wú)論如何鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民群眾的雙向融合,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村展開(kāi)的所有整合行為,，都必須有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“治理有效”的目標(biāo)要求，必須符合農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要求,。同時(shí)還需要依據(jù)《鄉(xiāng)村振興村促進(jìn)法》的規(guī)定,，盡快實(shí)現(xiàn)政府職能、工作方式轉(zhuǎn)換,，按照“楓橋經(jīng)驗(yàn)”盡快完成工作重心下移,，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“協(xié)調(diào)型”政權(quán)向“服務(wù)型”政府和“責(zé)任型”政權(quán)轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,，繼續(xù)扮演好上級(jí)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間協(xié)調(diào)者的重要角色,，積極主動(dòng)地發(fā)揮鄉(xiāng)村民眾在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，在盡力滿足民眾正當(dāng)利益和合理訴求的同時(shí),，全面地,、有條不紊地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在農(nóng)村的落地實(shí)施。資源整合促成鄉(xiāng)村振興對(duì)立法機(jī)關(guān)提出法治權(quán)能的訴求,，用以滿足鄉(xiāng)村振興過(guò)程中鄉(xiāng)村法治秩序構(gòu)建的需要,。走好鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合之路的關(guān)鍵在于,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府發(fā)揮好自身的領(lǐng)導(dǎo)作用,，依法推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)生權(quán)力,。本文所論及的內(nèi)生權(quán)力“是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的推動(dòng)力和合法性來(lái)源是‘內(nèi)在’的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的動(dòng)力來(lái)源于當(dāng)?shù)孛癖姷男枨�,、自我服�?wù)能力以及資源整合情況等因素。內(nèi)生權(quán)力增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的合法性與內(nèi)在激勵(lì),�,！币�充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和帶動(dòng)作用，花大力氣協(xié)調(diào)好“村兩委”的和諧關(guān)系,，并給予農(nóng)民群眾和基層社會(huì)組織一定的自主活動(dòng)空間,，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國(guó)家現(xiàn)代化在農(nóng)村的有機(jī)整合。要盡一切努力增強(qiáng)農(nóng)民群眾的話語(yǔ)權(quán)和參與程度,，尊重農(nóng)民群眾的意愿和自主性,，構(gòu)建起以農(nóng)民為中心的資源配置機(jī)制，切實(shí)把農(nóng)民的利益與需求同國(guó)家政策有機(jī)結(jié)合起來(lái),。在2020年全國(guó)所有貧困區(qū)域和貧困群體實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽之后,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要扎實(shí)做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興續(xù)接工作，因地制宜地挖掘和整合一切鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源,，并運(yùn)用各類派生資源提升鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的“造血功能”,。

（三）構(gòu)建三治融合的鄉(xiāng)村治理體系

“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系是實(shí)踐的產(chǎn)物�,！白灾�,、法治與德治作為鄉(xiāng)村治理探索的成功經(jīng)驗(yàn)，是億萬(wàn)鄉(xiāng)村農(nóng)民首創(chuàng)精神的集中體現(xiàn),，展現(xiàn)了鄉(xiāng)村共同體提升精神,、謀求善治、追求發(fā)展的訴求和愿望,�,！秉h的十九大報(bào)告提出要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治,、法治,、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系�,！边@是黨中央對(duì)農(nóng)村基層組織首創(chuàng)精神的肯定,，表明鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興是全黨農(nóng)村工作的重中之重�,！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定,，農(nóng)村要建立“自治,、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系”,。這條簡(jiǎn)潔的法律規(guī)定,，闡明了自治、法治,、德治三治融合的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)和措施,。在這種“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中，揭示村民當(dāng)家作主地位和權(quán)益的“自治”是基礎(chǔ),，因?yàn)榇迕褡灾渭仁青l(xiāng)村基層社會(huì)秩序運(yùn)行的法治方式和依托,，也是鄉(xiāng)村基層社會(huì)充滿活力的重要源頭。法律意義上的村民自治提供了鄉(xiāng)村振興的政治保障和組織保障,，為到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了雄厚的基礎(chǔ),。良法善治是人類社會(huì)由最初的野蠻進(jìn)入文明的發(fā)展根基，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,，因而三治融合鄉(xiāng)村治理體系中的“法治”是根本,，它為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興、尤其是基層民主提供了基本框架,，彰顯了“法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)業(yè)支持保護(hù),、生態(tài)環(huán)境治理,、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位”。德治和法治合力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的兩大關(guān)鍵手段,。自古以來(lái)，道德就在鄉(xiāng)村社會(huì)教化中具有明確而強(qiáng)烈的引導(dǎo)作用,，人們的思想認(rèn)識(shí)是人們自覺(jué)行動(dòng)的動(dòng)力,，正所謂“思想是行動(dòng)的先導(dǎo)”。因而在三治融合的鄉(xiāng)村治理體系中必須堅(jiān)持“德治”為先,，突出和體現(xiàn)德治在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的先導(dǎo)作用,。

鄉(xiāng)村振興在實(shí)施過(guò)程中離不開(kāi)法治作保障�,！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十八條,、第四十九條還規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問(wèn)和公職律師,，鼓勵(lì)有條件的地方在村民委員會(huì)建立公共法律服務(wù)工作室,，深入開(kāi)展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè),�,！薄暗胤礁骷�(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村社會(huì)治安防控體系，加強(qiáng)農(nóng)村警務(wù)工作,，推動(dòng)平安鄉(xiāng)村建設(shè),；健全農(nóng)村公共安全體系，強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生,、安全生產(chǎn),、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援,、應(yīng)急廣播,、食品、藥品,、交通、消防等安全管理責(zé)任,�,！编l(xiāng)村自治是中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的重要內(nèi)容，必須在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中,，增強(qiáng)村民“自我管理,、自我服務(wù)”的基本功能，鄉(xiāng)村治理必須以法律為準(zhǔn)繩,。地方政府要引導(dǎo)農(nóng)民群眾提高法律意識(shí),，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，尤其要養(yǎng)成運(yùn)用法律手段解決農(nóng)村財(cái)產(chǎn)糾紛和家庭糾紛的習(xí)慣,。2015年修訂的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)市享有地方立法權(quán),，這是把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從政策推向法治確權(quán)賦能的制度力量。中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》中,，明確提出了政府基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展的具體目標(biāo)。即“到2022年,，基本形成覆蓋城鄉(xiāng),、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系,。公共法律服務(wù)體制機(jī)制不斷完善,，服務(wù)平臺(tái)功能有效發(fā)揮，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施全面覆蓋,、互聯(lián)互通,，公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化體系基本形成，城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn),，人民群眾享有的基本公共法律服務(wù)質(zhì)量和水平日益提升,。到2035年,，基本形成與法治國(guó)家、法治政府,、法治社會(huì)基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系,。公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、服務(wù)機(jī)制更加健全,、服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)高效,、服務(wù)保障堅(jiān)實(shí)有力，基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展基本實(shí)現(xiàn),，法律服務(wù)的群眾滿意度和社會(huì)公信力顯著提升,，人民群眾共享公共法律服務(wù)成果基本實(shí)現(xiàn)�,！痹凇笆�四五”期間乃至更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),，扎實(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興是壓倒一切的中心任務(wù)。鄉(xiāng)村法治化建設(shè)需要構(gòu)建與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)一致的法律體系,，健全自治,、法治和德治三結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治,、法治和德治三者各有其獨(dú)立的內(nèi)涵,，三者共同服務(wù)于鄉(xiāng)村治理體系，它們之間是互為依存,、相輔相成的關(guān)系,。三者在鄉(xiāng)村治理體系中的法律地位和主要功能為：“自治”是鄉(xiāng)村治理體系的主干內(nèi)容，“法治”是鄉(xiāng)村治理體系的保障底線,，“德治”是鄉(xiāng)村治理體系的輔助工具,。

（四）構(gòu)建理性的鄉(xiāng)村協(xié)商治理體系

民主協(xié)商機(jī)制是解決村級(jí)矛盾糾紛的基本方式。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基本特點(diǎn)是縣以下不設(shè)立行政機(jī)關(guān),，縣是最基層的地方行政單位和權(quán)力機(jī)構(gòu),，即“皇權(quán)不下縣”。在鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾治理方面,，經(jīng)歷了由消極處理方式到積極處置方式的嬗變過(guò)程,，鄉(xiāng)村治理近年來(lái)出現(xiàn)向好發(fā)展的態(tài)勢(shì)。鄉(xiāng)村社會(huì)治安綜合治理,、社會(huì)管理制度創(chuàng)新,、社會(huì)治理現(xiàn)代化等新理念和新舉措的成功運(yùn)用，就是地方政府抓住社會(huì)主要矛盾積極采取應(yīng)對(duì)態(tài)度的結(jié)果,。人們通常所論及的社會(huì)“安全閥”機(jī)制,，在一定程度上是可以避免社會(huì)矛盾積累、轉(zhuǎn)移矛盾焦點(diǎn)的。鄉(xiāng)村的社會(huì)沖突正是打破沉悶局面,，促使社會(huì)變遷和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力,。譬如，我國(guó)改革開(kāi)放后的2003年前后,，全國(guó)多地農(nóng)村出現(xiàn)罕見(jiàn)的“信訪洪峰”,，從上到下“維穩(wěn)工作”壓倒一切。在這種局勢(shì)面前,，黨中央及時(shí)提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的任務(wù),，倡導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，化解社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn),、避免沖突升級(jí),，調(diào)適社會(huì)關(guān)系、緩解社會(huì)矛盾成為社會(huì)治理的重要方向,。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”,，明確提出要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé),、社會(huì)協(xié)同,、公眾參與、法治保障”的“社會(huì)管理體制”,。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)“社會(huì)治理體系”進(jìn)一步創(chuàng)新，提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo),、政府負(fù)責(zé),、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同,、公眾參與,、依法保障、科技支撐的社會(huì)治理體系,，建設(shè)人人有責(zé),、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體,，確保人民安居樂(lè)業(yè),、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó),�,！贝逦瘯�(huì)作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本單元，在處置社會(huì)矛盾糾紛的時(shí)候,，需要依據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于社會(huì)治理體系創(chuàng)新的要求,，形成以村黨委、村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)為主體的協(xié)商機(jī)制,。以村級(jí)民主協(xié)商制度和協(xié)商機(jī)制為標(biāo)志的協(xié)商治理體系,，已成為解決村級(jí)矛盾糾紛的基本方式。民主協(xié)商作為一種民主制度,，有助于擴(kuò)大政治參與,、實(shí)現(xiàn)利益整合�,！笆且环N當(dāng)社會(huì)成員的利益受到侵害或者發(fā)生沖突時(shí),，能夠通過(guò)合法的渠道和方式表達(dá)利益訴求的制度安排。通過(guò)這種制度化的政治參與和利益表達(dá)機(jī)制,，社會(huì)不同利益訴求的信息得以表達(dá)和上傳,，并在基于公共利益對(duì)話、溝通,、協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)各利益主體的利益均衡,。”民主協(xié)商作為一種柔性治理機(jī)制,，符合鄉(xiāng)村有效治理的實(shí)際需要,，在解決鄉(xiāng)村治理問(wèn)題時(shí)，有助于降低決策風(fēng)險(xiǎn),、提高決策效益,，有利于化解矛盾糾紛、控制和解決社會(huì)沖突,�,！拔覈�(guó)擁有3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60多萬(wàn)個(gè)村委會(huì),、2億多農(nóng)戶和300多萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位,，其治理主體眾多且復(fù)雜，所處的地域環(huán)境既有很大的相似性,，也有巨大的差異性,。”現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的許多社會(huì)不穩(wěn)定因素,，在本質(zhì)上都是源于鄉(xiāng)村重大決策的失誤,。農(nóng)村基層民主協(xié)商機(jī)制的有效運(yùn)行，要求在村委會(huì)做出最終決策前的各個(gè)環(huán)節(jié),，通過(guò)村民議事會(huì),、村民代表大會(huì)等協(xié)商渠道，廣泛聽(tīng)取絕大多數(shù)村民的意見(jiàn),，以多元主體溝通協(xié)商方式進(jìn)行科學(xué)決策,，以保障廣大村民的知情權(quán),、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),�,！盎鶎由鐣�(huì)治理中自治、法治,、德治與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件,、文化、傳統(tǒng)習(xí)俗,、公民素養(yǎng),，甚至地理、氣候等社會(huì)和自然條件緊密聯(lián)系在一起”,。因而新時(shí)代推行的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,，其核心要義就是通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行社會(huì)自治，及時(shí)化解矛盾和擴(kuò)大矛盾化解的多元力量,。尊重地域環(huán)境的客觀性,，在本質(zhì)上就是尊重絕大多數(shù)村民的意見(jiàn)，無(wú)異于把握住了鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村振興體系的核心,。

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       宋才發(fā)發(fā)表：《鄉(xiāng)村振興法治化的基本內(nèi)涵及路徑選擇》論文（上篇）